“法治观念”与“依法治国”
长春铁路运输法院 林号兵

近年来，随着对“依法治国，建设社会主义法治（制）国家”研究和宣传的不断深入和扩大，“依法治国，建设社会主义法治国家”已成为当代中国的治国方略。人们已不再讨论人治与法治。对法的认识，也已经由“法制”转向了“法治”。早在古希腊时，亚里士多德就曾给法治下过这样一个定义：“法治应包含双重含义；已成立的法律秩序获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律。”[1]法治国家是相对人治国家而言，是依法治国所追求的目标。而依法治国就是依照表现为法律形成的人民意志来治理国家，即治国的主体是人民，其中“国”应包括全国公民，并且首要的应是包括立法、行政、司法机关在内的国家机器。笔者认为，中国的法治建设是一项庞大、复杂的社会工程，争议颇多，但如果从法治观念层面对中国法治建设进行相关性的阐述，可能会有些益处。
法治（the rule of law）无论是作为一种理论学说，还是作为一种社会实践都源远流长。中国历史从秦王朝“法治”一页翻起，“春秋决狱”史不绝书，法律日益沦为经义之附庸，实用之工具。新中国成立后，“法”仍只是在暴力惩治的功能上被强调，只不过由帝王之器变成了无产阶级专政、阶级斗争的武器。改革开放之后，尤其是近几年，法治才逐渐被视为一种价值追求，成为法律至上的信仰。
依法治国（the rule by law）也称为法治国（lagal state，law - based state，）。据认为起源于康德的一句名言：“国家是许多人以法律为根据的联合。”[2]显然这里的法律不是法治中的法，而是指来自人民的公意。下面，笔者从不同的角度论述二者的区别。
首先，从哲学伦理角度来看。如果说人性恶学说是法治和依法治国共同的哲学理论假设的话，那么人权哲学则是二者在哲学基础上的区别所在。天赋人权理论是法治的逻辑基础，天赋人权说认为人的基本价值权利是神圣不可侵犯的，而法制的价值观正体现在对自由、正义等基本人权的坚定信念中。而与天赋人权理论相对的君权神授理论是依法治国的理论基础。君权神授理论认为权利是高高在上的，立法者的意志，是主权者的立法权的产物和表现。
其次，从二者的起源形式上看。法理学认为，法治是自然法理学的一部分。法治的思想渊源于十二、十三世纪的欧洲，因为当时欧洲有着较发达的法。[3]而依法治国是实证主义法理学的一支。康德的不可知论以及意志化法律思想是其最初的思想渊源，之后德国形成不同的依法治国理论，[4]也就是说，依法治国最初是在德国发展的。在德国，自由主义和民族主义是紧密结合的，形成纳粹的国家社会主义。纳粹党人实行依法治国，坚持法律意志论，用法律来“正义”他们的意志，制定“著名”的“纽伦堡法”，以法律的名义剥夺基本的人权，给历史，给世界留下惨痛的教训。
再次，从对法律的认识与要求来看。自然法理学将法分为自然法和人定法，认为自然法是人定法的指导和来源，与自然法理学相应的法治本身承认也要求人定法必须服从于更高的自然法，制定的法律必须合乎自然法的普世原则，即尊重基本的人权。依法治国则坚持实证法学的法律意志论，认为立法者的意志是法律的最高渊源，法律被看作是所有人或政府服从统治的工具和手段，亦即所谓的法律工具主义，但却否定法律本身的目的价值。依法治国好似康德的国家法律理论，从立论表面看似自然法，实是法律实证主义。[5]他们说统治者的权利可以变更法律，使自己高于法律之上。可见，依法治国只是徒具形式的“伪法治”。
最后，从二者目的或价值上来看。法治的法律是对基本人权的保护，法治的核心价值也正体现在对人权的保护上，是人权摆脱了由法律随意摆布的命运，为法律的目的找到归宿，明确法的目的价值。法律对人权的保护一方面是直接的，另一方面是通过对公权利的限制实现的。法律具有保护人权和“绝对的最高权威和优势的抵制专横权利的影响，排斥特权的存在，...... 。”[6]从另一个角度说，如自然法学分自然法和人定法一样，法治同样坚持实然价值与应然价值的统一。依法治国的法律中虽也规定了人权，但这种“法赋的人权”是同样可以用法律剥夺的，德国的纽伦堡法就是一典型例子，而这一点正是依法治国与法治相比最大的悲哀。意志法律论的法律工具主义使依法治国的目的价值呈现出功利和机会的倾向，导致最终否定法律的“应然价值”，一味强调法律的“实然作用”，反映在社会生活中必然是对基本人权等应然价值的忽视、蔑视以至敌视和践踏。
其实，现实历史已然对法治和依法治国作出了比较，在纽伦堡审判中，纳粹的不合“实质”正义的形式法律被没有“法律形式”的实质正义所审判。
以上仅仅是为深化对“法治”和“依法治国”的认识，从学理角度对二者作出的比较。邓小平在建设法治国家的讲话中说：“为保障人民民主 ...... 法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[7]由此可见，我国依法治国中依的“法”是肯定基本人权的“良法”，所说的，在我国依法治国与法治是相通相融的。在学理上比较二者的区别，并不意味否定二者应该可以融合互通的。

【注释】
[1]亚里士多德《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1985年版，199页。
[2]沈宗灵《现代西方法律哲学》，北京法律出版社1983年版25页。
[3]刘军宁《共和•民主•宪政》，上海三联书店1998年版，140页。
[4]栗劲，李放《中华使用法学大全》，长春吉林大学出版社1998年版。
[5]刘军宁《共和•民主•宪政》，上海三联书店1998年版，141页。
[6]阿伦，《立法至上与法治：民主与宪法》，〈法学译丛〉1986年第3期。
[7]《邓小平文选》，人民出版社1983年版，136页。
国务院


国务院批转国家旅游局关于加强旅游行业管理若干问题请示的通知
国务院


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国务院同意国家旅游局《关于加强旅游行业管理若干问题的请示》，现转发给你们，请贯彻执行。
旅游业是创汇、创收的重要产业，开发潜力很大，前景广阔。同时，旅游业又具有跨行业、跨地区的特点，综合性很强。根据党的十三届七中全会提出的大力发展国际旅游业的要求，各级旅游管理部门要在统一领导、分级管理的原则下，加强旅游全行业管理，充分利用各种有利条件，
努力提高服务质量，以取得更好的效益，为增进我国人民同世界各国人民的了解和友谊，为进一步促进对外开放和国民经济发展做出更大贡献。

关于加强旅游行业管理若干问题的请示（摘要）
国务院：
我国旅游业经过一年多的重振工作，随着国内整个形势的稳定，出现了可喜的重大变化。旅游收汇计划超额完成，客源市场打开局面，旅游业治理整顿取得了很大成效，旅游有了新的发展势头。目前存在的问题主要是旅游市场秩序紊乱，旅游服务质量下降；对外随意削价竞争，造成国
家收入严重损失；旅行社经营不规范，致使商业信誉下降等等。这些问题如不尽快解决，将影响我国旅游业的振兴，不利于改革开放和为国家创汇、创收。由于旅游业综合性很强，旅游企业和相关行业，分属不同部门和不同层次，具有头绪多、环节多的特点，旅游行程又依托性大、连贯性
强，因此，旅游业实行行业管理难度较大，加强旅游行业管理更为迫切。根据党的十三届七中全会提出的大力发展国际旅游业的要求，为保证我国旅游业得以持续发展，现就加强旅游行业管理若干问题提出几点意见：
一、我国旅游业应贯彻一边建设、一边创收的原则。今后几年，要继续完善和开发旅游资源，加强配套建设，广泛招徕客源，提高服务质量，为我国国民经济进一步发展多做贡献。凡是“八五”和“九五”期间具有旅游开发价值的地方，各级政府要把旅游业作为一项产业，纳入国民经
济和社会发展计划。旅游经营单位要按照隶属关系和行业归口关系，建立双重计划统计和考核管理制度。
二、国家旅游局和地方各级旅游行政部门是旅游工作的行业归口管理部门，在统一领导、分级管理的原则下，实行旅游全行业的管理。各级各类旅游企业的人、财、物，由企业归属部门负责领导和管理，旅游经营活动应接受旅游管理部门的领导、管理和协调。各级旅游企业都应参加当
地的行业评比、检查等。对与行、游、住、吃、购、娱有关的旅游涉外企业和单位，旅游管理部门应经常进行检查，保障旅游行程顺利进行。对非法阻挠旅游行程、敲诈旅游者和旅游企业的单位和个人，当地旅游管理部门应分别不同情况，直接进行处理或会同公安、工商等有关部门依法予
以查处。对处理不服的，必须首先保证旅游者的行程顺利，然后再提出申诉。
三、要根据国办发〔1990〕15号文件的规定，继续清理整顿旅行社。在此基础上，按照企业集团化政策，近期在全国办好四五个成体系的骨干旅行社集团。今后成立新的经营国际旅游业务的旅行社，由国家旅游局从严审批。各地旅游管理部门应与工商、公安等部门密切配合，对
游览点摊贩和书画销售重点加强管理。同时，要采取措施，切实解决一些地方存在的不讲道德、商贩追售商品、追换外汇等问题，以保持游览点良好的旅游秩序和环境。
四、加强对外宣传促销管理。凡参加国外旅游展销活动和在国内举办全国性的国际旅游展销活动，由国家旅游局组织。各省、自治区、直辖市、计划单列市如牵头举办跨省、市的区域性国际旅游展销活动或连续举办以旅游招徕为主的定期的旅游节庆活动，应报国家旅游局审批。各地旅
游企业派出的常驻经营机构，一律经省一级政府审查后，报国家旅游局或由国家旅游局会同有关部门审批。所有外派机构和促销人员，都要接受我驻外使领馆和国家派出的驻外旅游办事处的监督和管理。
五、各级旅游管理部门应加强对散客旅游的管理。要主动配合执法部门对海外旅游者在华期间的违法行为依法进行查处。同时，旅游企业有责任保护旅游者的合法权益不受侵犯。有关部门需对旅游者进行检查、质询时，应征求旅行社或饭店的意见。为维护我国旅游业的声誉和利益，统
一旅游市场的管理，严禁非旅游经营单位非法或变相经营旅游业务。有签证通知权的非旅游单位不得以经商、洽谈业务为名义为海外旅游者发签证通知。如发现旅游从业人员参与违法活动，必须依法惩处，并追究有关领导者的责任。
六、对外公开宣布中国的的旅游服务人员不收小费。凡是向客人索要小费或因无小费而不提供服务的，要严肃查处。陪同人员带领旅游团组到商店购物时，严禁索要回扣，以维护我国旅游业的声誉。
七、旅游商品是旅游业的重要组成部分，是为国家创汇的重要途径之一。各地区和有关部门要进一步组织力量，研究、开发具有地方特色和民族风格的旅游商品，搞好旅游商品的生产和销售。要适当放宽对海外旅游者购物额的限制，具体事宜由国家旅游局会同经贸部协商确定。
八、切实做好旅游交通运输工作，提高我国民航、铁路、交通和旅游企业的声誉和总体经济效益。旅游部门应加强外联工作的计划性，根据民航、铁路、交通部门所制定的航班、火车时刻表，合理安排乘机、乘车计划，并事先提供给有关交通部门。民航、铁路、交通部门与旅游部门要
密切配合，在同等条件下，对海外旅游者实行优先，包括运行路线设计，购买机票、车票等。
九、各地旅游管理部门和经营单位要继续发扬亚运会的奉献精神、民族精神，加强廉政建设，纠正行业不正之风，切实把精神文明建设和业务培训抓出成效。要进一步提高职工的政治思想素质和业务技能，提高服务质量。要切实加强管理，深化企业改革，使旅游企业管理尽快走上规范
化、科学化轨道，把整个旅游服务水平提高一步，为国家建设和对外开放做出更大的贡献。
以上意见如无不妥，请批转各地区、各有关部门贯彻执行。



1991年2月12日