北京市地方税务局


北京市地方税务局关于印发《北京市地方税务局代开货物运输业发票中介机构管理办法》的通知
京地税营〔2006〕82号


各区、县地方税务局、各分局：
为了加强对代开货物运输业发票中介机构的税收管理，规范代开货物运输业发票中介机构代开货物运输业发票、代征税款等行为，市局制定了《北京市地方税务局代开货物运输业发票中介机构管理办法》，现印发给你们，请依照执行。

附件：1.委托代征事项审批表
2.委托代征事项审批表附表
3.委托代征税费证书
4.北京市地方税务局货物运输业涉税事宜委托协议书
5.北京市地方税务局货物运输业代开发票申请表
6.中介机构代开货物运输业发票清单
7.发票使用情况月报表
8.中介机构开票人专章(式样)
9.代开票中介机构年审申请审核表



二ОО六年三月一日





北京市地方税务局
代开货物运输业发票中介机构管理办法

第一章 总则
第一条 为加强对代开货物运输业发票中介机构（以下简称代开票中介机构）的税收管理，提高征管工作质量，根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《国家税务总局关于加强货物运输业税收征收管理的通知》（国税发〔2003〕121号）和其它有关法律、法规的规定精神，现结合本市实际情况制定本办法。
第二条 本办法所称代开货物运输业发票中介机构是指依法成立的，受地方税务机关委托代开《公路、内河货物运输业统一发票（代开）》，并代征税费的单位。
第三条 代开票中介机构代开票对象为：与代开票中介机构在同一区、县内办理税务登记的个人，或者按规定不需办理税务登记且其车籍所在地与代开票中介机构在同一区、县的个人。
第四条 委托代开票中介机构代开货物运输业发票应坚持依法委托、双方自愿、简便征收、方便纳税和规范管理的原则。
第二章 资格认定
第五条 申请代开票中介机构应同时具备以下条件：
（一）具有独立法人资格；
（二）己办理工商登记及税务登记；
（三）注册资金50万元以上；
（四）开办两年以上且经营正常的单位；
（五）拥有自有的办公、经营场所；
（六）具有健全的管理机构和完善的管理制度；
（七）设置专职人员，并且代开票中介机构应与专职人员签订一年以上劳动合同。
（八）除本办法第六条规定情形以外的；
（九）主管地方税务机关根据委托代征事项和税费征收管理需要确定的其他条件。
第六条 凡发生以下问题的单位，均不得受托办理代开票业务：
（一）发生涉嫌违反税收法律、行政法规行为，至申请日止仍未结案或已结案但未按照税务机关处理决定改正的；
（二）存在欠缴税款的；
（三）不能依法报送财务会计制度、财务会计报表和其他纳税资料的；
（四）有税务行政处罚记录的；
（五）不能完整、准确核算应纳税款或者不能完整、准确代扣代缴税款的。
第七条 本市申请办理代开票业务的中介机构必须报经北京市地方税务局批准。
（一）对符合规定条件的代开票中介机构，由主管税务所填写《委托代征事项审批表》（附件一）及《委托代征事项审批表附表》（附件二），连同代开票中介机构提供或出示的下列资料和证件一同上报区县级地方税务机关：
1.代开货物运输业发票申请报告，报告应包括如下内容：
单位基本情况、预备设置开票点数量、详细地址、配备电脑台数、代开货物运输业发票专职人员名单、税款缴纳情况、欠税情况、接受税务行政处罚情况及其他与代开货物运输业发票相关的情况；
2.营业执照副本及复印件；
3.税务登记证副本及复印件；
4.自有房屋产权证及复印件；
5.银行开户许可证及银行账号复印件；
6.代开票中介机构法定代表人及专职代开票人员身份证及复印件；
7.公司章程，包括票证管理、代开货物运输业发票管理等相关内容；
8.主管地方税务机关要求提供的其他资料。
本办法所涉及的复印件均需由代开票中介机构在复印件上标注“此复印件与原件一致”字样，并加盖单位公章。
（二）区县级地方税务机关应根据《北京市地方税务局公路、内河货物运输业税收管理操作规程（试行）》和本管理办法的要求，对代开票中介机构的资格进行严格审核。对符合条件的代开票中介机构，在其《委托代征事项审批表》上签署意见后连同《委托代征事项审批表附表》及附送资料上报市局审批。
（三）市局审批后，对符合条件的代开票中介机构，在《委托代征事项审批表》上签署意见，并将《委托代征事项审批表》及《委托代征事项审批表附表》返回区县级地方税务机关营业税主管部门。区县级营业税主管部门应将该《委托代征事项审批表》提供给征管部门，由征管部门依照《北京市地方税务局委托代征税费管理暂行办法》（京地税征〔2004〕546 号）规定办理委托代征手续。
（四）代开票中介机构应于取得代开货物运输业发票资格15日内持《委托代征税费证书》（附件三）及《北京市地方税务局货物运输业涉税事宜委托协议书》（附件四）（以下简称《协议书》）到主管税务所登记备案，接受监督管理，同时办理领购税控装置和发票等手续。
第三章 税收管理
第八条 代开票中介机构应根据主管地方税务机关的要求，在指定区域内设立代开票点。
第九条 代开票中介机构的代开票点、代开票人员、银行账户账号、经营地址及其他情况有变动时，应在变动后7日内向原委托的地方税务机关通报变更情况。代开票中介机构的法定代表人发生变化的，应取消其代开货物运输业发票资格，并重新进行代开票中介机构认定。
第十条 代开票中介机构必须按照《协议书》的要求代征税款，未经地方税务机关委托的单位无权代征税款，代开票中介机构不得擅自委托其他单位和个人代征税款，不得擅自改变征收标准征收税款。
第十一条 代开票中介机构对提供公路、内河货物运输劳务的个人，代开《公路、内河货物运输业统一发票（代开）》，同时代征营业税、城建税、教育费附加、个人所得税、印花税。
代开票中介机构应先根据代开票纳税人填写的《北京市地方税务局货物运输业代开发票申请表》（附件五）上注明的运费金额及其他价外收费代征税款后再为其开具发票。对拒不缴纳税款的，代开票中介机构不得向其开具发票。
第十二条 代开票中介机构在代开票时凡发现代开票纳税人未办理税务登记的，对符合税务登记条件的，应通知纳税人及时到车籍所在地地方税务机关办理税务登记。代开票中介机构应在报送《中介机构发票汇总清单》（附件六）的同时将应办而未办理税务登记的纳税人名单及其运营许可证号码报告主管地方税务机关。
代开票中介机构对提供了货物运输劳务但按规定不需办理工商登记和税务登记并属于同一区、县个人车籍地的个人，凭个人身份证明代开货物运输业发票。
第十三条 代开票中介机构应按月将代征的税款进行汇总，填开税收缴款书，并于当月终了后10日内将税款解缴入库。代开票中介机构不得挪用、压延税款，不得与其他业务应缴税款混合申报、缴纳。
第十四条 代开票中介机构对申请开具货物运输业发票的个人，应要求其按规定填写《北京市地方税务局货物运输业代开发票申请表》;并先代征税款后再开具货物运输业发票。
代开票中介机构必须留存申请资料备查。
第十五条 代开票中介机构在开具货物运输业发票时必须按照规定逐栏如实填开，凡开具给增值税一般纳税人的发票，必须如实填写该增值税一般纳税人的名称和纳税人识别号。
代开票中介机构应将所开具发票的存根联按发票号码顺序装订存档，错票、废票、退票不得缺联短页，应逐联加注作废标记与存根联一并保存5年以上。
第十六条 代开票中介机构应按照《中华人民共和国发票管理办法》的规定建立健全发票的领、用、存、缴等各项管理制度，要有专人领用和缴销发票，专柜、专房保管发票，专账登记发票。
第十七条 代开票中介机构应将按照主管地方税务机关的要求汇总产生的《中介机构代开货物运输业发票清单》的纸质文件和电子信息、《发票使用情况月报表》（附件七），于每月10日前报送主管地方税务机关。对未按期报送上述资料、信息的，主管地方税务机关应立即暂停向其供应发票。纸质资料需加盖单位公章。
第十八条 代开票中介机构代开发票时,应在货物运输业发票下方正中央加盖中介机构开票人专用章(式样见附件八)。此章由代开票中介机构自行刻制，印模须在签订委托协议后的5日内报主管地方税务机关备案。
第四章 年审工作
第十九条 对经批准的代开票中介机构，应实行年审制度。
年审时间为每年11月1日至12月31日。申请年审的代开票中介机构应如实填写《代开票中介机构年审申请审核表》（附件九），并提供以下证件、资料：
（一）《北京市地方税务局货物运输业涉税事宜委托协议书》；
（二）《委托代征税费证书》；
（三）营业执照副本复印件；
（四）税务登记证副本复印件；
（五）自有房屋产权证复印件；
（六）银行开户许可证及银行账号；
（七）财务报表；
（八）代开票中介机构法人代表及专职代开票人员身份证复印件；
（九）主管地方税务机关要求提供的其他资料。
第二十条 区县级地方税务机关应严格按照《北京市地方税务局公路、内河货物运输业税收管理操作规程（试行）》的规定，对代开票中介机构的下列情况进行审核：
（一）代开票中介机构基本情况。包括单位名称、计算机代码、税务登记号码、地点、电话、法人或负责人、联系人、历年签订协议情况、现有正式职工和临时工的人数、经济性质、经营范围、开户银行及账号等。
（二）代开发票及解缴税款情况。包括本年度代开票点设置情况；税控机的领购情况；代征税款专用账户设置情况；代开发票数量、金额；代征税额、解缴税额和欠缴税额；填开差错发票份数占所开具发票比例；因代开人员差错造成比对不符、重号、缺联发票份数及占所开具发票比例；代开发票电子信息的采集、报送情况；代征税款解缴情况等。
（三）财务核算情况。包括会计人员配备、账簿设置、财务核算状况等。
（四）货物运输业发票管理情况。包括货物运输业发票领购、代开、结存、保管、缴销及违章情况。
（五）代开票中介机构收取代开货物运输业发票手续费情况。包括收取的方式、比例、金额、核算方式及纳税情况。
第二十一条 代开票中介机构存在以下问题之一的，应确定为年审不合格：
（一）没有按规定要求在代开发票同时代征税款的；
（二）不能按规定进行正常纳税申报、缴纳和解缴各项税款的；
（三）有偷税行为的；
（四）不能妥善保管代开货物运输业发票及相关资料的；
（五）对非货物运输业务代开货物运输业发票的；
（六）随意扩大代征范围，为代开票企业开具发票的；
（七）基本信息变更时，未及时向税务机关进行备案的；
（八）填开差错发票占所开具发票1%（含）以上的；
（九）因代开人员差错造成比对不符、重号、缺联发票占所开具发票比例1%（含）以上的；
（十）地方税务机关规定的其他情形。
第二十二条 区县级地方税务机关审核后，在《代开票中介机构年审申请表》上签署合格或不合格意见，连同附送资料上报市局。经市局审批后，对符合条件的代开票中介机构，换发新一年度的《委托代征税费证书》，重新签订下一年度《协议书》。不符合条件的，立即终止委托，取消其代开货物运输业发票资格，并在其经营场所内张贴告知书，告知代开票纳税人到地方税务机关或本区内其他合法代开票中介机构代开发票。主管税务所负责办理结税、结票手续，结清手续费，收回《委托代征税费证书》、税控装置密码器、IC卡、专用章及相关资料，并进一步核实。
第五章 代开票资格的终止
第二十三条 代开票中介机构自行申请要求终止代开票服务，应提前30日书面申请告知主管地方税务机关，并向主管税务所办理结税、结票手续，交回《委托代征税费证书》、税控装置密码器、IC卡、专用章及相关资料，并由主管地方税务机关报市局备案。同时，在其经营场所内张贴告知书，告知代开票人到地方税务机关或本区内其他合法代开票中介机构代开发票。
第二十四条 代开票中介机构发生下列情况之一的，主管地方税务机关将暂停其代开货物运输业发票资格：
（一）代开票中介机构发生合并、分立、停业、注销、吊销、解散、撤销、破产等情形的；
（二）没有按规定要求在代开发票同时代征税款的；
（三）代征人故意刁难纳税人或者滥用职权多征税款的；
（四）不能按规定进行正常纳税申报、缴纳和解缴各项税款的；
（五）有偷税、抗税行为的；
（六）不能妥善保管代开货物运输业发票及相关资料造成严重后果的；
（七）对非货物运输业务代开货物运输业发票的；
（八）随意扩大代征范围，为运输企业开具发票的；
（九）擅自改变征收标准征收税款；
（十）基本信息变更时，未及时向地方税务机关进行备案的；
（十一）不能按时向地方税务机关报送《中介机构代开货物运输业发票清单》的纸质文件和电子信息及《发票使用情况月报表》的；
（十二）年审不合格的；
（十三）地方税务机关规定的其他情形。
代开票中介机构被暂停代开货物运输业发票后，应立即在经营场所内张贴告知书，告知代开票纳税人到地方税务机关或本区内其他合法代开票中介机构代开发票。
第六章 法律责任
第二十五条 代开票中介机构违反《协议书》规定未征或少征税款的，地方税务机关有权要求代征人追缴未征、少征的税款及滞纳金。代征人未能追缴的税款和滞纳金，按照《协议书》的约定办理。
第二十六条 代开票中介机构未按协议书规定期限解缴税款，地方税务机关有权责令其限期解缴，并按日向地方税务机关支付未按期解缴税款万分之五的违约金。
第二十七条 代开票中介机构违规多征税款，造成纳税人财产损失的，地方税务机关有权按照有关法律、法规的规定追究代征人及相关人员的责任。
第二十八条 代开票中介机构违反发票管理、税收票证管理规定的，按照有关税收法律、法规和规章的规定处理。
第七章 附则
第二十九条 本办法由北京市地方税务局负责解释。
第三十条 本办法自发布之日起执行。

[摘要] 城镇化可以拉动内需，推动经济结构战略性调整，促进城乡一体化发展，为农业走向产业化、规模化经营创造条件，意义重大。但城镇化同时也面临着诸多严峻的问题，特别是在当前土地财政格局下有可能被扭曲成“房地产化”，成为地方政府强拆的借口。必须警惕借城镇化打农民土地的主意，警惕实践中演变成一种运动。推进城镇化建设过程中必须保障农民的土地权利；必须尊重农民的自主选择权；必须保障农民平等的享有市民的权利；必须保障农民的救济权。城镇化建设应当是一个自然演进的系统化工程，而不能作为GDP增长的主要手段，不能为城镇化而城镇化。城镇化过程中，政府主要任务是提高公共服务水平，创建法治政府，搭建要素市场平台，解除约束农民进城的制度性束缚，因势利导，至于城镇化的具体过程则应交给市场主体，由人的趋利避害的本性来用脚投票做选择。
[关键词] 城镇化 权利 土地财政

中国的城镇化建设早在10年前就已经开始并一直在推进。十一五规划中即专辟第21章“促进城镇化健康发展”，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》指出“坚持走中国特色城镇化道路”，十八大把城镇化提升至国家发展战略的高度，报告全篇提及城镇化多达7次。笔者认为，从国际的视野来考察，城镇化是工业化之后的必由之路。将城镇化确立为中国未来发展的主方向之一，符合当前经济与社会的发展规律。但与西方国家内生型城镇化进程不同的是，目前我国的城镇化主要是一种依靠政府力量来推动的外生型模式。历史经验提醒我们，依靠行政力量来推动一种社会改造措施，如果缺少有效的制度性约束与权利保障机制，地方官员出于政绩攀比的冲动，实践中往往容易异化成一种强制性的运动，特别是在目前存在土地财政格局，地方政府可以从征地中获得巨大利益的情况下，相信这样的担心绝非多余。当前，对于如何推动城镇化尚缺乏详细的顶层论证和规划，但从由国家发改委牵头编制的《全国促进城镇化健康发展规划(2011～2020年)》来看，城镇化建设将涉及到全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设。[1]可以说，城镇化规模之大为人类历史上所罕见， 无疑将对社会产生极大的影响，因此必须慎之又慎，防止实践中被扭曲成一种公权力侵犯农民土地权利的强制性运动。现代社会的基石是权利，法治的核心是权利保障，在“依法治国，建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”入宪的今天，实有必要从权利保障的视野对城镇化建设进行审视。
一、城镇化建设过程中必须保障农民的土地权利
城镇化建设无法回避当前地方政府土地财政的现实。1994年分税制产生的一个重要问题是：造成了央地之间财权与事权的不均衡，中央财多而事少，地方财少而事多，地方主政官员普遍面临巨大的财政压力。在中央政府的默许下，地方政府找到了一条通过土地牟利的“捷径”，地方政府土地财政遂兴。当前，我国农村土地集体所有制实践中造成了土地实际产权人的缺位，由于政府垄断了土地交易一级市场，农村土地无法直接上市交易，必须经过政府征收变更为国有土地之后才可以进入交易环节，在此过程中由于农民没有土地所有权，加之征地的过程缺乏民主和监督，致使农村土地出让的大量增值收益被地方政府占有。 近年来，很多地方政府卖地收入通常占到地方财政收入的半数以上甚至更高，遂形成土地财政格局并陷入路径依赖而尾大不掉。实践中，地方政府利用行政权力强征农民土地甚至强拆农民房屋侵犯农民土地产权的现象普遍存在。
笔者认为，当前城镇化的核心问题是农民土地权利保护的问题，城镇化目标最终能否顺利实现的关键也在于此。目前的农村土地集体所有制与征地制度，缺陷明显：首先，土地产权不明晰，农民不能将其拥有的土地参与土地市场交易，无法分享自己应得的土地增值收益，使得城乡贫富差距继续拉大。其次，由于农村土地无法实现市场价值，大批农民进城后，还占着农村的宅基地，造成“城里的房子买不起，乡下的房子卖不掉”的不合理现象。第三，农村土地征收补偿过少，土地使用成本过低，无法实现土地价格的资源配置作用，导致了大量浪费土地的短期行为。第四，政府俨然演变成赢利的公司，加剧了基层政府的腐败，因补偿过低而引发了大量农民与基层政府的矛盾乃至对抗，诱发大量群体性事件。众所周知，城镇化的目的是为了农民生活得更富足、更幸福，而客观上土地是农民最主要的财富，只有实现土地的资本化与财富化，农民才能富裕。从世界范围的工业化和城市化进程来看，农民的收入增长主要有三个来源：出售农产品的收入、打工的收入以及分享地租上涨的收入。我国改革开放以来，农民得到了农产品买卖和打工的权利，但绝大多数农民还是很少能分享到城市化带来的地租收益。[2]因此，城镇化的前提是必须保障农民的土地收益。
城镇化建设过程中必须警惕地方政府以城镇化为借口进行圈地，警惕城镇化被扭曲为“房地产化”、“房地产下乡”。实践证明，现行的农村土地集体所有制事实上相当于官员所有制，征地由权力决定与主导，权利被排斥。在当前土地财政格局下，地方政府只要将农地一倒手即可从中赚取巨大的差价， 大利当前，任何宏大的意识形态说教、严厉的党纪政纪处分等均无法阻挡地方政府强征、强拆的冲动。事实上，保护土地产权最困难之处，并非私人之间的冲突，而是政府以及政府内部掌握权力的人利用公权力侵夺民田。在传统中国，为维护社会的稳定，任何一个正常的朝代都会严格制止皇亲国戚侵夺土地。如唐律中即明确规定了“禁止在官侵夺私田。倚仗职权侵夺私人土地者，一亩以下杖六十，三亩加一等，至杖一百以上，五亩加一等，最重徒二年”。清代初年，清王朝及时制止了满洲贵族的“圈地运动”，康熙八年曾下诏“令自后圈占民房地永行停止。今年已圈者，悉令还民间”。这些措施在一定程度上保护了土地产权制度，奠定了王朝经济政治稳定的基础。[3]而反面事例在中国历史上亦不绝于书，例如，王莽改制以王田制为名恢复井田制，将耕地重新分配，南宋末年宋理宗实行了名为出钱购买，实为强取豪夺民田而归官家所有的政策，均导致民怨沸腾最终加速了王朝的灭亡。因此，城镇化建设过程中必须防范地方政府对农民土地权利的侵犯，如果不能有效地保护农民的土地权利，政府将面临更加激烈的社会抗争，流失合法性资源。
笔者认为，保护农民的土地权利，根本的途径在于把土地这一最重要的生产要素产权归还给农民，通过法律的形式明确农民对土地的财产权，遵循市场经济规律，通过市场交易的方式来提高这种财产权的变现价格，让农村的资源要素和城市更加平等地进行交换。
1、彻底解决农村土地问题的方案是赋予农民土地所有权。所有权是社会文明与社会稳定的基石，目前我国实行的土地双轨制是农村发展缓慢的重要根源。农村土地集体所有制事实上造成了所有权的虚置，使得农民土地归属预期不明朗、博弈能力底下。一方面，由于农村土地无法自由买卖，农民拥有的土地这一最重要的财产无法变现，以致投资和金融都无戏可作。另一方面，造成了城镇化的红利被主导土地流转的地方政府占有，农民失去进城的初始资本变现的机会，农民没有能力融入城市生活。事实上，那种担心农民拥有土地所有权之后会廉价出售自己的土地，将造成土地兼并、产生大量流民的景象仅仅是一种不切实际的幻觉。正如城市居民大都拥有房产，但并未大量发生市民将房产出售用来挥霍消费以致无家可归的情形一样，必须承认农民是经济人、理性人，农民决定是否放弃农地使用权，首先考虑的是出售农地是否比其自用更“值”，只有在其认可的价格条件下才有可能出售其土地。事实上，如果农民拥有了土地所有权，就可以有效地通过土地出售价格来制约城市化进程。目前，由于农民没有土地的定价权，农用土地向城市转化的利益大部分被地方政府所占有，普遍催生了地方官员只注重短期行为而根本不顾长期后果的现象。
2、中间方案是允许农地直接入市交易。目前的征地制度是先将农村的集体土地转为国有后才能进入市场，由于农民无权参与讨价还价，因此无法实现从土地增值中获得充分的利益，这实际上是一种地方政府利用公权力剥夺农民土地增值收益的方式而不是等价交换，实践中制造了大量的社会冲突和矛盾。在目前直接赋予农民土地所有权尚在意识形态和宪法上无法实现的情况下，可以考虑开放垄断的土地一级交易市场，即农地不必经过国有环节而直接入市，这实际上就给予了农民对集体土地的处置权，而处置权则为所有权最核心的内容。事实上，早在2008年中共十七届三中全会就提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，但具体落实的步伐尚比较缓慢。
3、第三种方案是维持现行土地产权和交易制度，加大对失地农民的补偿力度。这是一种不改变现行农村土地产权、农村集体土地交易主体、土地交易流程，不具有制度变革意义的折衷思路。目前我国政府采取的正是这一思路，2012年11月28日，国务院常务会议讨论通过的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，大幅度提高了征地补偿数额，而呼声甚高至今尚未出台的《农村集体土地征收补偿条例》，就目前来看采取的仍然是这一思路。该方案的缺点在于仍然基于“政府父爱主义”的立场，由行政权力所主导，忽视了农民对土地的权利以及市场经济规律的作用。
以上三种方案，其作用主要在于农民可以通过获得土地增值收益的途径实现资本积累，这样既可以缩小日益严重的贫富差距，也可以推进其更好更快地融入城市，从而进一步提高城镇化的质量，城镇化建设中依靠内需拉动经济增长这一最重要的目的才可能会实现。另外，还可以提高城镇化推进的成本，逼迫各地在推进城镇化过程中注重土地的集约使用，提高土地的使用效率，在价格信号的指导下，土地资源必然流向更有效的地方。三种方案中，相比较而言，第一、二种方案具有制度变革的意义，更尊重权利、符合市场经济规律，如果实行无疑将释放出大量的财富与社会活力，但由于第一种方案目前面临宪法以及意识形态上的阻力较大，因此笔者倾向于第二种方案。
二、城镇化建设过程中必须尊重农民的自主选择权
城镇化建设是当前我国人口与资源红利逐渐消失，土地资源日益紧张，经济陷入困境的情形下所采取的应对之策，通过推动城镇化建设，可以拉动内需，消化过剩产能、推动经济结构战略性调整，促进城乡一体化发展，为农业走向产业化规模化经营创造条件，保证经济的持续增长，其意义非常重大。但是，在论述城镇化的意义时必须认识到：从历史上看，城镇化是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段，它是农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程，这一过程是经济发展的结果，是遵循市场价格规律的自发、自然演进的过程。当前城镇化建设过程中，必须认识到城镇化本身并不是目的，它只是为了实现人的幸福的手段，不能为了城镇化而城镇化，为了GDP而城镇化，特别是不能违背广大农民群体的意愿，农民进不进城，不能靠外力的强迫，就像改革开放之初农民进城务工一样，无非是由于城市农村收入的巨大差距所推动。因此，地方政府应当在保护农民土地产权的基础上，以经济手段促进土地自由流转集中经营，以城镇化的魅力而不是用行政力量来吸引农民的聚集。农民进城定居的理由很简单，城里有赚钱和发展的机会，能够使其个人和家庭生活得更幸福、更有尊严。虽然总体上看，城镇化是中国工业化发展的必然趋势，但各地是否推进城镇化以及推进城镇化的进度如何，应当根据各地的具体情况，遵循社会、经济发展的规律来决定，绝不能演变成一场强制性的经济与社会运动。
但是，令笔者忧虑的是，近年来在我国几乎每一项政策的出台，都会立即产生权力利益。在当前的体制下，由于中央高层大力提倡城镇化建设，经验告诉我们：这很容易在实践中演变成为各级官员“政治正确”的命题，甚至有可能会被制订为考核官员政绩的重要指标，各级官员在“为民做主”的思维下，整体中执行一个崇高的命令，“有条件的要上，没有条件的创造条件也要上”，容易演变成一种运动式的城镇化。特别是，在目前的土地财政格局下，“城镇化”很容易被一些地方政府利用，将中央的城镇化决策简单的理解为盖楼、“圈地造城”，最终城镇化被扭曲成“房地产化”，甚至沦为一些地方政府暴力拆迁的借口。笔者相信这种担忧绝非多余，早在2008年，国土资源部颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，即所谓的“增减挂钩”政策之后，地方政府遂利用这项政策作为以地生财的新途径，纷纷打着“城乡统筹”、“城乡一体化”、“新农村建设”、“旧村改造”、“小城镇化”等口号，各地纷纷上演了规模浩大的拆村运动，推出诸如“村改社”、“宅基地换房”、“土地换社保”等等政策，低价征收农民宅基地，甚至以暴力手段强拆民房，逼迫农民上楼，将农民的宅基地复垦，用增加的耕地换取城镇建设用地指标，由此导致了不少被拆迁人自焚惨剧以及与拆迁者暴力抗争等群体性事件。
地方政府如此热衷于威逼利诱让农民集中上楼居住，根本原因还是地方政府的逐利需求，而不是为了让农民生活得更美好。以上现象被学界形象的称为“新圈地运动”，其实质是一种满足土地财政与开发商需要的侵民运动，目的是通过“侵占农民利益来填补城市政府深不见底的财政亏空”。 政策制订者们几乎笃定都认为农民渴望住楼房，“政府父爱主义”、“政府包办一切”往往是很多官员头脑中的固化思维，城镇化过程中发生的很多强征农民土地、强拆农民房屋现象，往往还是打着“为农民好”的名义进行。可农民到底是如何想的呢？现实情况又是如何的呢？在目前的农村征地补偿机制下，农民是利益受损者而非受益者，相当一部分农民因为失地沦为贫困者，政府在城镇化中通过征地再出售获益最大，其作用只能是抬高房价，使中国的经济发展越来越畸形化、泡沫化，面对城市高昂的房价，很多“被城镇化”的农民境况不但得不到改善，甚至可能沦为背负高额债务的“房奴”。
因此，必须警惕实践中出现运动式的城镇化，必须尊重农民的自主选择权。理由很简单：首先，从知识论角度出发，由于缺乏精确的、细致入微的信息，任何人、机构和团体都没有能力对复杂的社会进行全方位的规划和改造，试图按照人为的计划来大规模改造一个社会，结果往往是悲剧性的。斯科特对俄罗斯的集体化、坦桑尼亚、莫桑比克和埃塞俄比亚的强制村庄化的失败进行了研究，指出，在计划之初“他们特别相信，随着科学地掌握自然规律，人们可以理性地设计社会的秩序”，但是在这些国家市民社会如此软弱，这使得公民没有能力来抑制政府的行为，这些计划最终失败。[4]其次，必须承认每个人是自治的、深刻地了解其自身的利益并为之而奋斗的个体。“对于一个人的福祉，本人是关切最深的人；除在一些私人联系很强的情事上外，任何他人对于他的福祉所怀有的关切，和他自己所怀有的关切比较起来，都是微薄而肤浅的。”[5]康德指出，“人永远都是目的，而不能成为手段”，黑格尔指出，“法律的基本命令是：成为一个人，并尊重他人为人”。事实上，正是思想和生活方式的多元，才构成了丰富多彩的世界。任何人和机构不能以“集体利益”、“更高目的”这样的名义强迫别人，每个人的幸福由自己把握，国家必须尊重个人偏好及个性化的需求，尊重个人的选择自由。就城镇化而言，农民进不进城，不能依靠行政手段来强制，“为农民好”不能成为强制的理由，更何况所谓的“为农民好”往往也只是决策者认为的“好”，农民是理性人，是不是好要靠农民自己来判断，农民最清楚自己的需求——如果农民不想自己做地，只要政策允许且经济上有足够的利益，农民自然会流转农地，市场这一只看不见的手会自发的促成土地优化集中经营的局面。另外，农民有了钱在哪里生活会自己做出理性的选择，无需任何人替其决定。因此，必须去除政府父爱主义、“为民做主”的主客体际思维，城镇化进程中勿需政府包办一切，政府必须尊重农民的自主选择权，城镇化必须是农民自愿的选择，必须守住土地自愿流转这条底线，这条底线实际是权利底线，这条底线不仅关乎农民的尊严，更关乎农民的生存，如果被公权力所强行突破，将动摇社会稳定的基础。
三、城镇化建设过程中必须保障农民平等的享有市民的权利
城镇化并不是一个单纯的人口从农村到城市迁移的过程，如果在城镇没有就业支撑和服务保障，失去土地的农民将无法生存。因此，必须改变过去“要地不要人”的旧城镇化模式，通过以权利平等、社会进步为内容的各项配套改革，保障农民平等的享有市民的权利，实现从作为生产要素的劳动力城镇化向以人口、家庭为主的城镇化的转变，以此来实现人的城镇化，促进社会的文明与进步。
1、保障进城农民的居住权。我国土地财政催生了房价的高昂，每年虽有上亿的农民进城务工，但其中绝大多数无法在城市购房落户，无法实现以家庭为单位的城镇化，超高的房价已经严重的阻碍了中国城镇化进度。笔者认为，解决城镇化过程中进城农民居住问题，必须通过市场的办法来进行，将希望寄托在政府大包大揽的保障房上是非常危险的，因为政府既无足够的资金和管理能力，也不可能准确的预见人口流动的方向和聚集地点。保障房很可能建成没人住，而有人愿意去住的，又可能在行政性分配过程中产生大量的寻租腐败。[6]城镇化过程中，一方面，必须降低房价，使房子回归居住的基本功能，另一方面，应当赋予农民土地所有权或至少允许农地直接入市交易，使农民获得资产性收入，完成资本积累，这样一方面可以进城买房，另外也可以促进其自主创业。
2、保障进城农民的就业权。城镇化的基础是工业化，是工业发展到一定程度后，人口自然聚集的过程。当前很多地方的所谓城镇化，往往是一种以发展经济为名，行掠取土地利益之实的“人为城镇化”、“伪城镇化”，特征就是将农民的地征掉，一次性补偿一笔征地款，再将农民赶上楼。事实上，城镇化建设的关键就在于解决城市产业支撑的问题，没有工业化做基础的城镇化就是无源之水、无本之木。但是长期以来，政府一直以做大GDP为任务，采取的是“投资性拉动经济”策略，大搞各种基础设施建设，这种不顾产出的恶性投资导致经济效率低下，腐败现象日益严重，严重挤压了民生。由于大型国企、金融行业的垄断、房地产行业的畸形发展，使得大量社会资金和资源转向投机性行业，民营企业承担的税收过高，加上名目繁多的收费、罚款、行政审批、年审、检查等，民营企业不堪重负，民营企业日益被挤占侵蚀。可以说，中国近年来经济发展的过程，其实质是逆城市化的过程。目前城镇化建设，政府必须回归民生经济，完善企业经营的法治环境，改善民营企业的生存投资环境，逐步减少政府管制，打破金融行业与国企的行政垄断，让民营企业平等参与市场竞争，通过减税来鼓励创业，尤其是创办小微企业，让资金回归到投资实业的正途而不是蜂拥到投机性的房地产行业。只有民营企业得到长足的发展，才能创造更多的城镇就业机会。
3、改革户籍制度，实现公共服务均等化。当前，我国户籍制度是限制人身自由的最大障碍，附加于户籍之上的教育、住房、工作、社会福利等的差异，无不是阻碍农民进城的绊脚石。进城农民由于没有城市户口，享受不了城市人的教育、医疗、养老等公共服务，甚至连买房、买车都受到种种限制。长期以来，农民进城打工所遗留的留守儿童、空巢老人、春运大迁徙等现象，都和这些限制有关，形成一个人性被撕裂的社会悲剧。要实现真正的城镇化，必须从人格上平等对待农民，让他们用最小的成本，实现做城市人的梦想。因此，必须取消户籍制度，让农民工享有与城镇居民同样的社会保障和社会服务，由此而产生的公共设施与服务的投资需求，通过财政改革来解决，不能以地方财政难以承受为名，继续保持歧视性的户籍制度，阻碍劳动力的流动。
四、城镇化建设过程中必须保障农民的救济权
当前，土地财政的格局已然形成且渐趋固化，尚未看出有根本变革的迹象，地方政府普遍负债累累，对土地财政已形成深深的依赖，在央地财政格局未作根本调整之前，仅靠党性自觉或上级的督察，无法阻止地方政府通过剥夺农民土地权利而牟利的强烈冲动。目前如何保障城镇化建设不被地方政府扭曲为强征、强拆的借口？如何保障农民的土地权利不被侵犯？近年来，实践中发生的一些因征地、拆迁权利被侵害的农民以死抗争的极端事件，往往都是当事人在穷尽了一切公力救济途径而不得之后才采取的。因此，为防止城镇化建设变形走样，必须畅通权利被侵害者公力救济的途径，加强对地方政府各种形式强制土地流转行为的监督，使农民有冤能诉，以此来对抗地方政府或村官的侵权行为。
1、实现司法独立。法治国必为司法国，法院在民主多元社会中担当整合的功能，法官是公民权利和法律的维护者，司法必须独立是法治社会的一项基本的常识，“没有这种独立，就无法防止立法权力和行政权力的滥用，也不能防止强化行政权力的强制力量的滥用。”[7]目前，我国司法存在的一个重大缺陷就是独立性差，事实上依附于地方党委、政府，司法的地方化现象严重，其所造成严重后果之一就是遇到以地方政府为被告的案件，法院往往拒绝立案，这使得《行政诉讼法》的相关条款空转，公众求诉无门，往往被迫走上漫漫的“上访”之路，积累了社会矛盾，造成诸多严重的社会问题。因此，必须赋予司法机关独立的地位，保护公众的诉权，以此来限制地方政府乱作为。
2、保障表达自由。在现代社会，言论自由对政府决策具有重大的作用，它可以汇聚分散在民间的智慧，弥补个人、政治集团知识结构上存在的盲区，从而有效的避免政府决策的失误。我国宪法虽然规定了公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威等自由，但在“稳定压倒一切”的思维模式下，公民行使这些宪法基本权利受到了较大的限制。在当前“维稳”模式下，基层为达成某种行政目的，往往不择手段，“维稳”往往在现实中已沦为“维腐”。[8]因此，必须果断的放弃“维稳”的思维，确立维权、维护法律的尊严就是最大的维稳的观念，以此观念为指导，首先，制订《新闻法》，去除新闻媒体的地方化，保障新闻自由，畅通体制内外的信息反馈机制；其次，放松对新兴媒体网络的管制，使基层的问题能得到及时的暴露，使上层能够倾听到来自民间的真实的声音，使网络成为反腐的利器和社会矛盾的减压阀；第三，放松对社会团体登记的限制，培育公民社会，使公民社会能发出自己的声音，以公民社会的力量来限制地方政府的乱作为。
结语：
我国的城镇化与西方历史上的城镇化过程主要存在以下差异：1、西方私有产权明晰，私有产权得到法律严格的保护，但我国特殊的农村集体所有的土地制度，造成农民土地权利的虚化，农民无法通过流转土地使用权、出卖宅基地及其上的房屋实现土地权利的资本化；2、西方不存在制度化的二元对立的城乡体制，公民享有居住、迁徙自由，但在我国二元对立体制下，附着于户籍之上的教育、社会保障等制度，使得农民仅仅成为进城出卖劳动力的“农民工”，而无法实现家庭的城市化，严重束缚了城镇化进程；3、西方有完善的市场化机制，城镇化是自生自发的市场所推动的，是伴随着产业变化的人口分布的自然变化过程，我国城镇化和土地财政、房地产行业纠缠在一起，地方政府在其中享有巨大的土地利差的利益，使得过程更为复杂，伴随着失地农民的抗争。笔者认为，依靠政府推动的城镇化进程，存在着巨大的经济、政治风险，历史经验告诉我们，举国体制的优势在于可以集中力量办大事，但问题是如果办了错事或在实践中走偏了方向，纠正起来亦会十分困难。避免城镇化风险的办法在于：政府应认识到开放社会中“人的无知”，即任何人、任何政府组成人员均存在着知识结构上的局限性，确立“治大国如烹小鲜”、“不以智治国”的理念，放弃政府包揽一切的思路，尊重自生自发的秩序，尊重人权、人的自主性，无为而治、顺其自然、因势利导。在城镇化建设的过程中，政府的主要任务是提高公共服务水平，创建法治政府，搭建要素市场平台，解除约束农民进城的束缚，保障农民土地权利，取消户籍制度，让人民自由流动，而城镇化的具体过程则应交给市场主体，由人的趋利避害的本性来用脚投票做选择。

[参考文献]
[1]吴松.防止城镇化挤压社会消费空间[N].中国经济导报2013-1-8.
[2]王小乔.变革土地制度的时机已经成熟[N].南方周末2007-10-11.
[3]盛洪.“强拆”并非城市化所必需[N].南方都市报2010-12-12.
[4] [美]詹姆斯•C.斯科特.国家的视角[M].王晓毅译.北京:社会科学文献出版社.2004.
[5] [英]约翰•密尔.论自由[M].许宝?译.北京:商务印书馆2006.91.
[6]高军.法治视野中的保障房建设探析[J].延边大学学报2012(3).
[7] [英]A.J.M.米尔恩.人权哲学[M].王先恒,等,译.北京:东方出版社,1991.294.
[8]高军.维稳陷阱及其预防[J].理论导刊2011(6).

本文已刊发在《云南民族大学学报》2013年第4期，转载、引用请注明出处，谢谢！

[作者简介] 高军，江苏淮安人，法学博士，江苏理工学院副教授，江苏华东律师事务所兼职律师