试论行政不作为诉讼案件的立案与审理

作　　者：刘　辉
工作单位：胶州市人民法院
职　　务：庭　长
通讯地址：胶州市人民法院行政审判庭
学　　历：法律大专。





青岛市法院系统理论研讨会参选论文

试论行政不作为诉讼案件的立案与审理

内容提要：
许多行政机关在管理社会行政事务过程中，常常作出一种不被人们重视的行政行为——行政不作为行为。随着社会的发展和公民法律意识的提高，公民也逐步意识到了这种行政不作为行为给自身权益造成的侵害，并向人民法院提起行政诉讼，要求保护自己的权益。几年以来，此类案件一直呈上升趋势。面对这种形势，人民法院在怎样正确认识行政主体不作为行政行为，如何审查立案，立案后如何审理等问题上，需要进一步探讨，充分发挥职能作用，对行政主体的不作为行为进行有效的司法监督，保障行政管理相对人合法权益不受违法行政行为的侵害。

行政机关不履行法定职责的行为，称为行政机关的不作为，将公民、法人或者其他组织因行政机关不履行法定职责向人民法院提起诉讼的案件，简称为行政不作为案件。虽然行政不作为案件在整个行政诉讼中所占比例不大，但其存在不但严重地影响了人民和政府的关系，降低了人民对政府的信任，削弱了人民政府的权威和声誉，而且也给社会带来一定的不安定因素，阻挠了社会主义市场经济建设的顺利进行。因此，从理论上探讨行政机关的不作为行为，不但有利于预防和减少不作为行政诉讼的发生，而且对人民法院正确认识不作为行政行为，依法审理行政不作为诉讼案件都具有十分重要的意义。
一、行政机关不作为的含义、特征及种类
行政不作为的含义是指公民、法人或者其他组织向有关行政机关提出申请，要求行政机关依据法律、法规及规章的有关规定，履行是否给予行政许可、行政确认、行政保护等职责，而行政机关采取消极的方式，拖延履行或者拒绝履行职责的行为。不作为是一种消极不履行法定职责的行为，是一种行政失职行为。应保护不保护、应管理不管理、应发放不发放、应答复不答复以及无理拒绝均为失职，属违法行政行为。
从不作为的主体、性质、内容及表现上看，行政不作为具有以下特征：
1、不作为主体的法定性。行政行为是由具体的国家行政机关依法实施的，如行政机关不履行法定职责则构成不作为，而非行政机关的作为或不作为均非行政行为，不存在行政不作为的问题；但是，由法律、法规授权行使行政管理权的组织如果不履行法定职责，则构成行政不作为。
2、行政机关职责的法定性。行政机关的职责是由国家法律、法　规规定的，行政机关在履行法定职责的过程中，只能行使属于本机关的职权，如果行使了其他行政机关的职权，就是行政越权。公民、法人或者其他组织的申请或者要求，只能向负有法定职责的行政机关提出，负有法定职责行政机关不履行本机关的职责，才构成不作为。
3、不作为的单方性。行政机关在职务上，享有行政优先权，行使行政管理权可按单方意思构成行政法律关系，行政机关的行政行为无需行政相对方同意，行政机关的不作为也是一样，仅是行政机关的一种单方行为。
4、行政主体的特定性。不作为行为在行政法律关系上，对行政的双方都是特定的。“特定”是指申请或者要求某行政机关履行其法定职责的公民、法人或者其他组织，而不是泛指某一类，不作为行为所指向的对象为特定的公民、法人或者其他组织。
5、内容的特定性。由于不作为是行政机关针对特定公民、法人或者其他组织所实施的行为，它直接涉及到公民、法人或者其他组织的某些特定的权利和义务，关系到公民、法人或者其他组织可以获得或丧失某种权利能力或者行为能力。
6、不作为的违法性。公民、法人或者其他组织向行政机关提出申请或要求，行政机关不履行法定职责，与国家行政机关依法行政原则相悖，是一种失职行为。
7、不作为的时效性。行政机关收到行政相对人的申请或要求，应当在法定期限内作为。法律没有规定期限的，应在完成行政行为所需的合理期限内答复。如果在法定或实际合理期限内没有答复或拒绝答复，就是行政机关的不作为。
依据不同标准和角度，可以将我国的行政不作为行为做出不同的分类。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条中的第四、五、六项采取列举的方式，列举了三类不作为行为：（1）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（2）申请行政机关履行保护人身权利、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（3）认为行政机关没有依法发给抚恤金的。从行政机关职能分工的不同，又可将这三类不作为行为分为行政许可行为、行政确认行为、行政保护行为等。
按照行政机关不作为产生的原因及表现方式，又可以把行政机关的不作为行为分为以下几种类型：
1、因行政机关的原因而产生的不作为。这类行政机关的不作为主要是基于某个领导的认识原因或者基于本部门、本地区利益原因产生的不作为。还有一种是行政机关没有法定职权，按行政级别、地域管理的要求，只负责往上级机关报送，而该行政机关却自己行使了审查权，以各种理由不报送，从而造成行政机关的不作为。
2、因行政机关工作人员的原因而产生的不作为。这类行政机关的不作为是指行政机关应当履行其法定职责，因该机关某一具体工作人员的原因，拖延履行或者拒绝履行法定职责。因行政机关内部原因主要表现在这几个方面：
（1）工作人员限于其业务水平而忽视作出具体行政行为的时间限制，造成不作为；
（2）虽然熟悉业务，但对工作极不负责任或者官僚主义，造成不作为；
（3）工作人员出于不正当目的，滥用职权，谋取私利，拒绝作出具体行政行为而形成的不作为；
（4）行政机关内部科室之间、工作人员之间存在矛盾或者意见不一致，从而使行政相对人的合法申请得不到答复，产生行政不作为。
3、一个行政机关的不作为基于另一个行政机关的不作为而产生。这类行政机关的不作为，是指行政机关履行法定职责的前提条件是某一行政机关出具证明材料或者经某一行政机关审查同意，由于某一行政机关不出具证明或者不审查同意，行政机关拖延履行或者拒绝履行的情形。
4、行政机关的不作为基于某一个非行政机关的不作为而产生。这类行政机关的不作为，是指行政机关履行法定职责的前提条件是某一个非行政机关出具证明材料或者经某一非行政机关审查同意，由于某一非行政机关不出具证明或者不同意，行政机关拖延履行或者拒绝履行的情形。
5、行政机关的不作为基于具体行政行为相对人以外的直接利害关系人而产生。这类行政机关的不作为，是指行政机关行使行政管理权，作出了具体行政行为，行政管理相对人以外的具有直接利害关系的公民、法人或者其他组织认为该具体行政行为侵犯了其合法权益而产生争议，行政机关不给予答复，或者已经答复，但具体行政行为相对人以外的直接利害关系人即第三人仍不满意的。
二、不作为行政诉讼案件的受理
如果公民、法人或者其他组织认为行政机关不履行法定职责的行为侵犯了其合法权益，就可以向人民法院提起行政诉讼。人民法院应从以下几个方面进行审查：（1）起诉人是否具有原告资格；（2）是否有明确的被告；（3）是否有具体的诉讼请求；（4）是否有具体的事实和理由；（5）是否属于行政诉讼的受案范围；（6）是否属于受理人民法院的管辖范围；（7）起诉状是否符合要求等。
对不作为行政诉讼，除对其进行上述一般立案审查外，还应重点审查以下几个方面：（1）起诉人是认为行政机关不履行法定职责的行为侵犯了其合法权益的公民、法人或者其他组织；（2）被起诉的行政机关是否具有必须履行某种行为的法定职责；（3）要求行政机关履行职责是否提出过申请或者要求；（4）申请或者要求的时间及行政机关未履行法定职责的期限；（5）申请的答复是否有法律规定的期限；（6）行政机关是否就申请做过有关的答复等。
在行政诉讼的审查中，被告负有举证责任。但在不作为诉讼的起诉中，起诉人应当向人民法院提供初步立案证据，以证明行政机关不作为的事实。如果证明材料不足，而难以进行审查判断的，应该将起诉状退还起诉人，说明情况及存在的问题，要求起诉人予以补正。人民法院在审查过程中，如发现行政机关的不作为事实不存在或者行政机关已向起诉人做过有关答复等不符合行政诉讼法规定的受案范围的情形，人民法院应在收到诉状之日起七日内裁定不予受理，送达不予受理裁定书。
三、不作为行政诉讼案件的审理
合法、及时地审结行政诉讼案件，是行政诉讼的关键环节。人民法院对符合受理条件的行政诉讼案件立案后，应当依法进行审理。为体现人民法院的公正性，化解“官”民矛盾，避免群体性纠纷，人民法院应当自案件受理之日起五日内，将起状副本送达给被告。被告应在自收到诉状副本之日起十日内提交答辩状及有关证据材料；提供存在合法事由或者正当理由的证据及依据，并允许起诉人、第三人阅卷，了解被告的答辩意见及提交的证据、材料等。如果被告愈期不作答辩，不提交证据材料的，人民法院可以依法视为其没有证据，判令其履行法定职责。
行政机关的不作为诉讼案件无论是在性质上，还是在形式上都与积极作为的行政诉讼案件不同，因此，对行政机关的不作为行为引起的行政诉讼案件，应重点从以下几个方面进行审查：
1、起诉人是否具有主体资格。即起诉人是认为行政机关不履行法定职责而侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。
少量字的检验

湖北省利川市人民检察院 罗方英

一个案件的构成总是离不开作案人、时间、地点、作案手段等几个基本条件，文字检验案件也一样。尤其是少量字的检查，必须从这几个方面去认识和分析，紧密地结合案情，能够将检材中简单文字符号的一般特征“变”为“特定特征”，从而正确评断符合点和差异点。
一九九O年十二月一日、十五日、二十八日、一月三日，某烟草公司某烟叶收购站被人用四张信用社“支款凭条”支取现金2210元。经查证，信用社收购烟叶员焦某、向某某、李某某、陶某四人开据，而该四名收购员均不承认这四张支款凭条是自己所开。
我受理此案后，向送检人员详细询问了已掌握的案情，并对少量字的字迹判断有无伪装，对检材上私章“陶宏”及“作附件”章进行了核对，从检材和样本两方面，抓书写习惯特征，认真仔细地分析检材反映出来的特征，并将送检样本该四人的字迹材料与检材进行了比对检验，四人的样本材料与检材字迹书写水平相近。在大写数字“叁、肆、贰、拾”、“元”、“角”、 “分”、“烟款”等字的字体运笔、起收笔等特征上均存在大量符合点，而嫌疑人焦某“整”字的写法特征相区别于其他三人，与检材上字迹特征相吻合。通过进一步了解案情得知，该收购站四人长期在一起开票，在开票过程中，相互影响(比如摹仿)造成字迹特征符合点较多，虽然如此，但经再次比对发现“整”字写法(无伪装)是焦某特有的书写习惯特征。此案“整”字的写法特征，本身只具备一般特征，但此案确定了嫌疑人范围只有该四人的特定条件下，这一般特征就能够“变为”特定特征，尤其是少量字（票证)检案鉴定中，找出少量字的少量特征中的特定特征，对字迹的正确认定具有重大意义。据此作认定同一的结论，结案后，证实鉴定结论完全正确。
少量字的字迹鉴定相对讲是比较困难，由于字少，特征暴露少，供选用的条件差，甚至特征变化大，缺乏鉴定条件，但在多数情况下，还是有条件检验的。一要判断有无伪装；二要重视一般特征和紧抓细微特征；三要从检材和样本两个方面抓书写习惯特征，充分利用样本材料弥补检材的不足。一个字在检材中只出现一次，甚至连偏旁部首也很少重复出现，有的即使在正常情况下书写的字迹，一次出现的特征也很难确定是否本质特征，所以要认真仔细地分析检材反映出来的特点，研究大量的合乎检验要求的样本材料，找出它的书写习惯去印证检材，找到其内在统一。
在字迹鉴定过程中，必须严格按照操作规程办事，首先吃透检材，抓住文字特征。如书写人要改变自己的书写技能必须在意识的严密控制下才能改变，但这是不可能的，因为：⑴受到注意力的局限性。注意是改变自己的重要务件，只有高度集中注意力才能改变，但是，不可能时时处处都改变，所以注意到的可以改变，没注意到的不可能改变。⑵不可能处处“意在笔前”。改变笔迹一般就要降低速度，力争“意在笔前”，但犯罪嫌疑人在作案中不可能每一字、每一划都不按自己的书写习惯书写。⑶违背习惯的意志且难以持久，一个人为了改变自己书写技能，大脑的紧张习惯不可能持久。即使意志很强的人，决心很大的人也不可能不暴露自己的笔迹，特别在细微特征上。其次，通过分析案情，了解文字反映的各种特征的特定范围，最后正确评判符合点和差异点。这三点是笔迹鉴定中的三个关键环节，只有认真做好这三个环节的工作，才能作出正确的鉴定结论。