关于司法独立的制度思考

朱雁新


内容提要 司法独立是实现司法公正的前提条件，而我国现存司法体制在许多方面没能为司法独立提供良好的条件，党政机关、立法机关、检察机关乃至法院自身都存在着妨碍司法独立的制度缺陷或者制度真空，这成为造成司法不公的重要原因，所以有必要在对法律的地位和司法职业的性质重新认识的基础上，对我国的司法体制结构进行重新设计。
关键词 司法公正 司法独立 体制

近年来司法腐败案件屡见不鲜，司法公正已成为国人瞩目的焦点话题。一方面，处于转型期的中国随着社会关系的复杂化和社会冲突的尖锐化，对司法活动寄予了前所未有的厚望，而另一方面，司法的不公却再三地打击着公众脆弱的“法制”信心。如此巨大的反差迫使我们不得不认真反思：是什么妨碍了司法的公正？
公正是司法活动的内在品质和价值追求，是社会、公民对法制的期望和信心，英国思想家弗兰西斯.培根讲：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪，因为犯罪虽无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏了法律——好比弄脏了水源。”影响公正的因素是多方面的，但许多重要的因素都可以归结到司法独立上来，而法院又是司法活动的主角，所以，探讨司法公正问题有必要从法院的独立上着手。在学理上，“所谓法院的独立，即法院法官的审判，应不受行政机关或立法机关干涉的意思；就是某一个法院对于另一个法院的审判，亦只能于判决后，依上诉程序而变更其判决，在审判之时，任何法院，亦不受任何其他法院的干涉；至于行政机关或立法机关，则即在法院判决以后，亦不享有变更法院的判决之权。"[1]（p296）司法独立对于法院和法官摒弃干扰，客观、公正地司法有着毋庸置疑的意义。但是长久以来，我国在司法独立上的表现并不能令人满意，由此而致的司法不公现象“至今已觉不新鲜”。我想，与其斥责那些徇私枉法的法官、阻挠司法的政官，分析政治教育、思想改造、组织纪律或领导工作的失误，不如冷静地在制度层面上作一番探讨更有意义。
我国的政体是“人民代表大会制”，《中华人民共和国宪法》规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，行政机关、司法机关、检察机关、军事机关是居于其下且为同一层面的权力分支机构，全国人大是它们共同的权力来源，它们分别向人大负责，受人大监督，相互之间没有隶属关系和直接的制约关系。宪法第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这些制度设计在宪法层面上确立了司法独立原则，保证了司法机关的独立地位，宣告了一种与中国传统县衙式司法模式截然不同的司法体制的确立，其所依据的基本上是欧洲大陆法系和苏联社会主义法系两者结合的模式。现代文明国家多在宪法性文件里确立了司法独立制度，但应当注意的是，宪法自身所具有的原则性、宣言式及由此必然导致的缺乏操作性特点，要求必须有配套的法律、制度忠实地对其细化，才能实现司法“精神”上的独立，而不仅仅是形式上的独立，宪法才不会流于口号。然而，问题似乎就出在这里：我们或者基于良好的愿望，在保障司法独立的制度设计上有所作为，但效果并不大好甚至相反，或者根本就漠视制度的作用，仅仅寄希望于宪法第一百二十六条这把“尚方宝剑”。于是，司法的独立状况与宪法的善良初衷大相径庭，法院成了国家机关中谁也能管的“小弟弟”。
第一位“大哥”是与法院同级的党政权力。我国的司法体系大体是沿行政区域的框架设计的，并且法院在大至人员配备、经费调拨、物资供给，小至法官的子女入学、配偶就业、住房等诸多“司法之外”的事情上要靠所在地方政府来建议或安排，这样一种制度设计便无法不在法院和政府之间形成一种“依附”的关系——不管宪法是怎么说的，“身在矮檐下，怎能不低头”，法院在业务工作中经常要征求政府的意见乃至批准，政府以“大哥”的姿态指手画脚也就不足为怪了。因为这种法院和地方在利益上无法割舍的“制度联系”，导致司法权力的行政化、区域化和地方化，地方保护主义、部门保护主义成为无法自我克服的体制性通病。时下法院争夺司法管辖权，维护本地利益的事件常见于报端，私利的驱动力战胜了法律的理性，法院沦为地方保护主义的工具，裁判既要吹哨又想起脚射门，这不能不说是对司法公正的亵渎。故此，有学者建议“在全国省区市以下划定独立司法区，改变现在的司法区域与行政区域完全重合的局面”，并设计了三个方面的配套措施：“一是人员编制和经费管理，必须实行计划单列、系统统管，最好是全国统一管起来；二是法官任免，属于市管县的，基层法院的法官可由市人大常委会任免，属于地管县的，基层以及中级法院法官可由省人大常委会任免...；三是党的工作体制，可以实行系统党委制，一级管理一级，下级法院党委对上级法院党委负责。”[2](p19)这个办法改革之彻底足以动摇立法、行政和司法三方面——这也说明所谓司法改革并不仅仅是“司法的”改革，我认为这个方案由于牵涉面之广和决心之坚定至少在目前从整体上其可行性值得怀疑，但其欲使司法摆脱干扰、追求独立的价值取向无疑是正确的，并且象编制、经费管理的建议是可资借鉴的。但我想，制度的重构有赖于观念的更新，而现行制度设计的背后是更难突破的观念障碍。长期以来，法律和法院被当作是完成政治任务、实现政治目的的“工具”，政治任务要“相机而变”，“工具”自然必须适应任务的需要：践踏宪法、迫害国家主席是任务的需要，砸烂公检法闹革命也是任务的需要，“严打”中法院在处罚上的“从重”难道不也是任务的需要吗？既然是“工具”，附属在行政机构上也就理所当然了。这种“工具主义”的观念正是法律和法院未能获得应有尊荣、司法难以从制度上实现真正独立的根源所在。前面的建议中提到了党的领导的问题，这是司法体制改革中的重点和难点，那么，如何处理坚持党的领导和加强司法独立之间的关系呢？党的十三大报告讲道：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。”“这种领导权的性质是属于政党的政治权威和权利，而不直接是国家权力。党的这种受人民拥戴和服膺的政治权威，不同于国家权力的强制力和普遍约束力，而主要是政治号召力、说服力和政治影响力。党作为人民中的一部分（先进的部分），是人民主权的主体的组成部分，但不能独立地作为人民主权主体而与作为人民主权的唯一主体的人民并列或高于它。即党的领导权不是凌驾于人民主权、国家政权之上或与之并列的权力。"[3](p2)正因为如此，党的全国代表大会和党中央提出的种种意见、方针、政策，必须通过全国人民代表大会和政府的法定程序，才能转化为国家、政府的行动纲领与法律、法规，才具有国家权力的约束力和强制力。所以坚持党对司法工作的领导是坚持党的转化为国家权力的路线、方针、政策的领导，法院内部党委的职责应当主要是保证党的大政方针的贯彻、实施，对党员法官的遵守党纪情况进行监督审查，而不是包办或干预所有的案件；同时也要保证法院内部党委对地方党委具有相对独立性，它应当只对上级法院党委负责。然而在实际中，党组织（法院内部的和外部的）直接插手司法审判的例子并不罕见。我想，我们在强调党政分开的时候，是否也应当强调“党法分开”呢？党组织在为司法机关推荐了政治、业务素质都优秀的司法人员之后，没有必要事无巨细、大包大揽，“包揽”、“过问”反倒给一些人干预司法独立提供了“合法”的借口。给予司法机关较大的独立性固然会造成社会管理上的差异，比如法院可能会“大胆”地判决政府在行政诉讼中败诉，政府会感到与法院难于“沟通”了，“法院不听党的话了”。然而，司法独立是一把“双刃剑”，它会使行政、立法、军事机关的一些人在企图以身试法时不寒而栗——法院是独立的，它完全可以不买帐,所以斯塔尔和伦奎斯特才能把妄为的克林顿推上法庭，试想一下，如果北京市有独立的检、法机关，王宝森、陈希同的事情早就败露了，何必等到木已成舟之时呢？
前面提到学理上“法院独立”的解释，它和我国宪法一百二十六条的一点差异是前者讲到法院的审判亦不能受立法机关的干涉，宪法没有讲到这一点并不等于人大可以随意干涉法院的工作，为了确保公正，针对立法机关，司法也有一个独立的问题。我国宪法规定，人民法院要由当地的人民代表大会选举和罢免，要向人大负责，接受人大的监督。这里面至少有两个问题。首先，地方人大往往从本地国家机关工作人员中选择司法机关工作人员，必然带有明显的地域性，这样就致使各地司法人员业务水平良莠不齐，有的地方人才集中，司法人员的素质就会高一些，有的地方人才缺乏，司法人员的素质普遍低下，更严重的是，法官的命运一旦掌握在地方人大的手里，他必然要听从地方人大的“招呼”，而这种“招呼”难免不带有地方利益的色彩，这样一来，法官极有可能变成为“地方正义”的维护者。解决这个问题，前面建议中第二条措施或许提供了一个有益的思路。其次，“人民代表大会作为最高权力机关当然可以而且应当对法院的司法活动进行监督，然而这种监督以怎样的方式进行乃是一个需要认真考虑的问题。总的要求应当是，代表大会可以在开会期间通过审查法院的年度报告、质询法院院长以及审议法院预算行使对法院以及法官的监督权，但不可以对法院正在审理（包括上诉审）的具体案件加以干预。否则，不仅法院的司法独立权会受到侵犯，而且人民代表大会也会发生职能上的‘暗转’，由立法机关变成了司法机关。而现在的情况恰恰是，代表们在会议期间没有或无从通过充分的质询等程序对法院进行监督，另一方面，对于个别案件的处理，某些地方人大却可以通过非规范化的方式进行干预。”[4](p68)司法审判活动是一个环环相扣的复杂过程，它有一套科学、缜密而又专业的程序制度、证据制度、法律原则（有些甚至是不能为“常人”所轻易理解的），法院应当只以实现公正（实体的和程序的）为终极目标，而立法机关是民意代表，它以表达民意、维护民益为己任（对于一个判决，它更多考虑的是社会的接受程度和人们的反响）;问题是公正和民意总是一致的吗？[5]如果发生冲突，是选择牺牲公正抑或是民意呢？况且有时侯立法机关表达的还是“官意”或者“地方民意”呢！这样一来，人大对法院的监督是否应当更慎重一些呢？所以，人大选举法院并不能成为人大不受约束随意实施监督权力的理由，人大的不当监督同样会损害法院的独立审判。尽管我国宪法规定了人大对法院有监督权，但人大以何方式、在何范围实施监督权却没有详细的制度设计，结果就只能是监督权的误用、滥用或不用。故此，当务之急是完善有利于保障司法独立的人大监督制度，使人大的监督有规可循，司法的独立有所保证。
至于检察机关，有学者认为，它对法院和法官行使监督权是一种相当不合理的制度。大陆法系国家并不独立设置检察机关而是使之附属在法院系统内，或归属司法行政部门领导；赋予检察机关与法院“平起平坐”地位是我国效仿苏联司法体制的结果，这种安排固然强化了国家惩罚犯罪的权力，但检察院与法院“本是同根生”，更重要的是检察院有监督法院审判工作的法定权力，却让法院去审理检察院提起的诉讼，法院的窘况可想而知，这样明显地造成刑事程序中控辩双方地位的严重失衡，从而危害诉讼程序以及诉讼结果的公正性。
由此可见，法院在司法实践中几乎受到来自每一个权力分支机关的合理的和不合理的牵制，我们不考虑制度因素的消极作用，却要求它去实现理论上的司法公正，未免强人所难。
　　同时，司法独立这枚硬币还有另一面——司法系统内部的独立。我国司法机关内部实行集体审判制，通过少数服从多数、集体决策方式——合议庭、审判委员会——强化对法官个人的控制，意图是集思广益、减少错案。然而事实并非如此，哪一个“著名”的冤假错案不是集体决策的结果呢？我们不否认集体智慧较之于个人智慧的优越性，但也应当认识到司法活动不同于行政行为、立法行为和军事行为的特殊性，“如果让亲自审理案件的法官这个少数服从由法院中其他某些同事组成的多数，就不符合司法决策的内在特点了。用法官们批评这种做法的话说，就是‘审者不判，判者不审’。”[6]（p56-57）主审法官没有独立审判、裁决的权力，如何做得到公正？同样，上级法院对下级法院具体案件审理过程的预、“错案追究制度”等等伤害法院和法官独立司法的做法，都使司法机关维持公正的形象大打折扣。所以在制度设计上应当给予法官更大的审判自主权，拆除诸如审判委员会之类的或明或暗的障碍，真正实现系统内部上下级间的“监督”（而非“领导”）关系。另外，法官自身的高素质也是保证司法独立的一个重要条件，一个业务素质低、事事拿不准，必须经常依靠征求同事、领导或上级的意见才能或才敢下判决的法官是难以做到司法独立的。在许多国家，法官是一个十分神圣的职位，成为法官既是一种荣誉又是一个梦想，但从法学院学生到律师或司法实习生，再到法官是一个艰苦、漫长而充满障碍的过程。比如日本规定高等法院法官须担任过十年以上的助理法官、简易法院法官、进修所教官、法学教授或副教授等职务，最高法院的法官应当是见识高、有法律素养、四十岁以上的人担任，最高法院十五名法官中，须至少有十人担任过高等法院院长或法官十年以上，或者是任高等法院院长、判事、简易法院判事、检察官、律师以及其他法律规定的大学法律学教授、副教授累计计算二十年以上的。[7](p122)这些较委任行政、立法、军事官员苛刻得多的资格条件保证了司法人员的高素质，也就保证了实现司法公正可能性的提高。相比之下，我国法官群体的素质水平很难令人满意，若为中国民主法制化的前途、为公正价值观的崇高形象计，我们可否垫高法院的门槛呢？
总之，司法独立是一个涉及到体制、观念的复杂问题，它不是单凭构划一个制度蓝图就能解决得了的，但它需要在观念更新的基础上从制度的重新架构入手。应当承认，我们的体制对司法工作的一些特殊性质还缺乏认同，在本质上还未给法律和法院以应有的尊严，所以在许多问题上应当更多地倾听和借鉴，而不能一味地套用行政、立法、军事工作的方法。比如为了表示“公开”的决心，时下全国许多法院效仿“政务公开”，采用电视直播方式，公开庭审过程，据信这可以杜绝“暗箱操作”，然而这种看似公开的做法，几乎遭到学界的一致反对——它有损司法独立。如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官就是这最后一道防线的守门人，倘若能放松对“守门人”的束缚，为他创造更加广阔的自由空间，让他“头顶是灿烂的星空，心中是崇高的道德法则”，我相信，正义的防线将更加巩固。　 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　


[1] 王世杰，钱端生．比较宪法．［M］．北京：中国政法大学出版社．1997．
[2] 沈德咏．为中国司法体制问诊切脉．［Ｊ］．中国律师．1997（７）（总第　期）
[3] 郭道??．论党在法治国家中的地位与作用．［Ｊ］．中外法学．1998 ( 5 ) (总第 期)
[4] 贺卫方．法边馀墨．［Ｍ］．北京：法律出版社．1998．
[5] 辛普森案件是一个很值得思考的例子，尽管多数美国人认为辛普森杀了人，但法院依然＂我行我素＂，判决辛无罪，更重要的是，民众平静地接受了这个判决，他们认为辛受到了公正的审判，就连克林顿也声明：＂陪审团已听过证据并作出它的判决，我们的司法制度要求尊重它们的决定．＂试想，若是美国国会以民意为由出来干预一下，后果会是怎样呢？
[6] 贺卫方．法边馀墨．［Ｍ］．北京：法律出版社．1998．
[7] 董?舆．日本司法制度．［Ｍ］．北京：中国检察出版社．1992．



科学技术部 教育部


关于印发《国家大学科技园认定和管理办法》的通知


国科发高字[2006]487号

各省、自治区、直辖市、计划单列市科技厅（科委、科技局）、教育厅（教委、教育局），新疆生产建设兵团科技局、教育局，各有关单位：
　　为落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》（国发[2005]44号），全面推动国家大学科技园的快速健康发展，进一步加强和规范国家大学科技园的管理，根据《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）〉的若干配套政策的通知》（国发[2006]6号），科技部、教育部组织编制了《国家大学科技园认定和管理办法》。现印发给你们，请结合本地区、本行业实际情况，做好落实工作。

附件：国家大学科技园认定和管理办法



科学技术部　　教育部
二○○六年十一月二十四日



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国家大学科技园认定和管理办法



　　第一章 总则
　　第一条 为实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（国发[2005]44号，以下简称《规划纲要》），营造激励自主创新的环境，提高国家大学科技园的发展水平和自主创新能力，加强和规范国家大学科技园的管理，促进其持续健康发展，努力建设创新型国家，根据《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）〉的若干配套政策的通知》（国发[2006]6号），制定本办法。
　　第二条 国家大学科技园是以具有较强科研实力的大学为依托，将大学的综合智力资源优势与其它社会优势资源相结合，为高等学校（以下简称为高校）科技成果转化、高新技术企业孵化、创新创业人才培养、产学研结合提供支撑的平台和服务的机构。
　　第三条 国务院科技和教育行政管理部门负责对国家大学科技园进行宏观管理和指导；各省、自治区、直辖市、计划单列市的科技、教育行政管理部门负责对本地区国家大学科技园进行管理和指导；高校是国家大学科技园建设发展的主要依托单位。

　　第二章 功能与定位
　　第四条 国家大学科技园是国家创新体系的重要组成部分和自主创新的重要基地，是高校实现产学研结合及社会服务功能的重要平台之一，是高新技术产业化和国家高新技术产业开发区“二次创业”以及推动区域经济发展、支撑行业技术进步的主要创新源泉之一，是中国特色高等教育体系的组成部分。一流的国家大学科技园是一流大学的重要标志之一。
　　第五条 国家大学科技园是高校科技成果转化与产业化的重要通道，主要功能是充分利用高校的人才、学科和技术优势，孵化科技型中小企业，加速高校科技成果的转化与产业化，开展创业实践活动，培育高层次的技术、经营和管理人才。
　　第六条 国家大学科技园应建立适应社会主义市场经济的管理体制和运行机制，通过多种途径完善园区基础设施建设、服务支撑体系建设、产业化技术支撑平台建设、高校学生实习和实践基地建设，为入园创业者提供全方位、高质量的服务。

　　第三章 认定与管理
　　第七条 各省、自治区、直辖市、计划单列市的大学科技园，由省级科技和教育行政管理部门向国务院科技和教育行政管理部门提出国家大学科技园认定申请，并提交《国家大学科技园认定申请报告》（报告提纲见附件）；国务院科技和教育行政管理部门组织专家组对其进行现场评估，根据专家组评估意见予以认定。
　　第八条 《国家大学科技园认定申请报告》的内容和数据应可核查。
　　第九条 申请认定国家大学科技园，应具备以下条件：
　　1． 具有完整的发展规划，发展方向明确，实际运营时间在2年以上，经营状况良好。
　　2． 必须有具备独立法人资格的专业化管理机构。
　　3． 具有边界清晰、相对集中、法律关系明确、可自主支配的园区建筑面积15000平方米以上，其中孵化场地面积10000平方米以上。
　　4． 地方政府和依托高校应有支持大学科技园发展的具体政策，高校资源向大学科技园开放。
　　5． 大学科技园50％以上的企业在技术、成果、人才方面与依托高校有实质性关联。
　　6． 机构设置合理，有专门的经营管理团队，管理人员中本科以上学历占85％以上。
　　7． 服务设施齐备，功能完善，可为企业提供商务、融资、信息、咨询、市场、交流、国际合作等多方面的服务。
　　8． 管理规范，具有严格的财务管理制度，自身及在孵、在园企业的统计数据齐全。
　　9． 园内的在孵企业达50家以上。
　　10． 为社会提供1000个以上的就业机会。
　　11．与创业投资、风险投资、担保机构等建立合作关系。
　　第十条 国家大学科技园的孵化企业应具备以下条件：
　　1． 企业注册地及工作场所必须在大学科技园的工作场地内。
　　2． 属新注册企业或申请进入大学科技园前企业成立时间一般不超过3年。
　　3． 企业在大学科技园孵化的时间一般不超过3年。
　　4． 企业注册资金一般不超过500万元。
　　5． 迁入的企业，上年营业收入一般不超过200万元。
　　6． 企业租用大学科技园孵化场地面积不高于1000平方米。
　　7． 企业负责人应熟悉本企业产品的研究、开发。
　　第十一条 国家大学科技园实施统计年报制度，国务院科技和教育行政管理部门委托有关机构负责统计数据的收集和整理，各国家大学科技园应在每年3月31日前将上一年度建设发展绩效统计报表报送指定的机构，并同时抄报所在省级科技和教育行政管理部门。
　　第十二条 国务院科技和教育行政管理部门每3年对国家大学科技园进行考核，实行动态管理。对达不到考核条件的国家大学科技园，限期整改，对整改后仍不能达到考核条件的，将取消其“国家大学科技园”的资格。

　　第四章 政策与措施
　　第十三条 国家大学科技园自认定之日起，一定期限内免征营业税、所得税、房产税和城镇土地使用税；具体办法由国务院财政和税务行政管理部门制订。
　　第十四条 国务院科技和教育行政管理部门负责宏观管理和指导国家大学科技园的建设、运行和发展，组织制定支持国家大学科技园建设与发展的方针、政策，编制国家大学科技园发展规划，把国家大学科技园的工作纳入国家科技和教育发展计划。根据建设发展绩效统计报表等对国家大学科技园进行年度绩效评价，对成绩突出的国家大学科技园给予支持。
　　第十五条 各省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府应贯彻执行支持国家大学科技园建设和发展的各项方针和政策，将国家大学科技园工作纳入当地科技和教育发展规划，为国家大学科技园建设和发展提供必要的支持，并将国家有关优惠政策落实到国家大学科技园管理机构及其在孵、在园企业。
　　第十六条 高校要将国家大学科技园的建设与发展纳入学校整体建设与发展规划，在大学科技园规划、建设与发展中发挥核心作用。制定和落实相应的激励政策，向国家大学科技园开放学校的各种资源，鼓励师生到园区创业，并在园区内构建学生实习和实践基地，鼓励把国家大学科技园创业教育纳入学校的教学体系，使国家大学科技园成为高校科技成果转化与产业化的重要基地。
　　第十七条 充分发挥国家大学科技园协会的作用，加强行业自律。

　　第五章 附则
　　第十八条 各省、自治区、直辖市和计划单列市的科技、教育行政管理部门可参照本办法制定相应的实施办法和细则。
　　第十九条 本办法由国务院科技和教育行政管理部门负责解释。
　　第二十条 本办法自发布之日起实施。


《国家大学科技园认定申请报告》提纲

　　1、大学科技园发展规划：包括整体规划内容、与区域经济或行业技术发展规划的协调性、与依托大学发展规划的协调性。
　　2、创新创业环境：包括硬件基础设施环境、创业公共服务体系、产业化支撑服务平台等。
　　3、科技园发展绩效情况：包括园区内各类企业情况、研发机构和培训机构及大学生就业实践基地情况、成果转化能力、自主创新能力、对依托大学的贡献、从业人员的素质及水平情况等，并提供若干个典型的孵化企业的案例。
　　4、科技园管理水平：包括科技园的机构设置和管理团队、管理体制和运行机制。
　　5、依托高校的支持情况：包括政策制定与落实情况、资源开放程度、对科技园的投入情况。
　　6、地方政府的支持情况：包括政策的制定与落实情况、对科技园的投入情况。
　　7、建设特色和创新点：如根据学校专业设置的特点、行业特色、区域特色等因地制宜、积极发展。