批转市体改委拟定的《天津市企业集团组建与管理暂行办法》
天津市人民政府
批转市体改委拟定的《天津市企业集团组建与管理暂行办法》
天津市人民政府
通知
各区、县人民政府,各委、局,各直属单位:
市人民政府领导同志同意市体改委拟定的《天津市企业集团组建与管理暂行办法》,现转发给你们,望遵照执行。
天津市企业集团组建与管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为规范我市企业集团的组建和管理,促进企业集团健康发展, 依据《中华人民共和国公司法》和国家有关规定, 结合本市实际情况, 制定本暂行办法。
第二条 在本市行政区域内组建企业集团, 适用本办法。
第三条 本办法所称企业集团是指以母子公司为主体, 通过投资及生产经营协作等多种方式, 与众多的企业、事业单位共同组成的经济联合体。企业集团不具有法人资格。
第四条 企业集团以产权为主要联结纽带, 具有多层次的组织结构。集团的核心企业 (母公司,下同)、紧密层企业(子公司,下同)、半紧密层企业(被参股企业,下同)、松散层企业(协作企业,下同)均具有法人资格,依法享有民事权利和承担民事责任。分公司和不具有法人资格的企业
、事业单位不作为独立的成员单位。
第五条 组建和发展企业集团的目的是,发挥企业群体优势, 优化产业组织结构, 实现规模经营, 促进资市场竞争实力, 提高政府宏观调控的有效性。
第六条 组建企业集团应坚持以下原则:
(一)符合国家和我市产业政策和经济发展战略的要求;
(二)推动生产要素合理流动和优化配置, 促进产业结构、产品结构、资本结构和企业组织结构合理调整, 提高企业竞争能力;
(三)坚持政企职责分开。核心企业及其他成员单位不得兼有政府行政管理和行业管理职能;
(四)企业自愿, 政府引导。
第二章 企业集团的组建和终止
第七条 组建企业集团应具备下列条件:
(一)必须有一个实力较强、具备投资中心功能的核心企业, 五个以上有一定实力的紧密层企业, 一定数量的半紧密层企业和松散层企业;
(二)集团核心企业一般应为公司制企业 (包括有限责任公司、股份有限公司、国有独资公司),其总资产不低于1亿元人民币, 净资产(所有者权益)不低于5000万元人民币, 注册资本在3000万元人民币以上; 紧密层企业注册资本不低于《公司法》规定的最低限额;
(三)集团核心企业与紧密层企业年营业额或销售额一般应在3亿元人民币以上;
(四)集团的主要经营业务, 符合国家及我市产业政策;
(五)组建集团的各企业有严格的管理制度和较为完善的财务制度;
(六)具有集团成员共同遵守的集团章程。
第八条 组建企业集团应以拟组建集团的核心企业为主, 同参加集团的单位共同组成筹备委员会。筹备委员会负责组建集团的各项申报工作。
第九条 组建企业集团应报送下列文件:
(一)组建集团的请示;
(二)组建集团的方案(可行性研究报告);
(三)发起人关于组建集团的特别决议;
(四)集团章程;
(五)核心企业(母公司)章程;
(六)有关资信证明文件:
1.核心企业资产负债表和损益表;
2.资产评估报告或验资报告;
3.核心企业对子公司的出资比例证明;
4.母公司和子公司的法人营业执照复印件。
第十条 企业集团章程应载明以下事项:
(一)企业集团名称(可载明简称、外文名称及缩写);
(二)核心企业名称、法定注册地和经营场所;
(三)企业集团的宗旨和任务;
(四)遵守国家法律、法规和接受监督管理的内容;
(五)集团的组织结构及核心企业的主导作用;
(六)集团成员单位间的关系;
(七)集团协商议事机构(管委会或理事会)的产生原则、办法、程序,职责,任期和协商、协调活动的内容范围;
(八)集团名称的使用及权限;
(九)成员单位的权利、义务和责任;
(十)成员国入或退出集团的条件、办法和程序;
(十一)集团的活动经费来源及管理办法;
(十二)集团章程的制定、修改、解释;
(十三)集团的终止;
(十四)其他需要载明的事项;
集团章程由筹委会起草,并经集团全体成员同意。集团成员单位负责人应在集团章程上签字并加盖本单位印章。
第十一条 组建集团,应当对核心企业进行清产核资、界定产权、评估资产、核实法人财产占用量。
第十二条 组建企业集团,按以下规定审批:
(一)以工业系统企业为核心组建企业集团的, 由市工业调整办公室审批;
(二)以非工业系统企业为核心组建企业集团的, 由市体改委会同主管委办审批;
(三)上报国家审批的试点企业集团, 由市计委会同市体改委、主管委办审核、上报;
(四)市大型企业集团和市专业管理部门成建制改组为企业集团的,按天津市委办公厅《关于组建大型企业化公司和企业集团有关问题的通知》(津党办发〔1989〕59号)精神,由市体改委会同主管委办提出意见,报请市委、市政府批准后, 由市体改委与主管委办联合发文。
审批企业集团时,应当吸收市有关综合部门参加审核、论证。
第十三条 组建企业集团报批程序:
(一)由集团筹委会或委托核心企业向企业主管部门(或出资者)提出申请;
(二)企业主管部门同意后转报集团审批部门;
(三)集团审批部门会同有关综合部门审核、论证后,由集团审批部门批复;
(四)接到批复后,由核心企业持批准文件及有关文件、证件于30日内向市工商局申请登记、注册手续,并到税务、金融等部门办理有关手续。
第十四条 工商管理部门对集团核心企业核准登记后,依法发布核心企业暨集团成立公告,公告中应载明集团核心企业及子公司名单。
第十五条 企业集团成立后,需要变更集团章程的,应按法定程序修订、变更,并在变更后30日内向审批部门备案。
集团成员发生变更的,应于变更后30日内向审批部门备案,并予以公告。
第十六条 企业集团有以下情况之一时,应予终止:
(一)集团核心企业发生破产、解散等重大变化;
(二)集团成员之间的关系发生重大变化, 已不再具备企业集团基本条件;
(三)集团章程规定的终止条件出现;
(四)政府依法决定终止的。
第三章 企业集团的内部管理
第十七条 企业集团应建立母子公司的管理体制。按产权联结关系和生产经营协作关系,集团成员分为母公司(核心企业)、子公司(紧密层企业)、被参股成员(半紧密层企业)和协作成员(松散层企业)。
(一)子公司是指由母公司所持其股份达到控股程度的单位,包括下列企业、事业单位:
1、全部资本由母公司投入的;
2、由国家授权母公司承担资本经营和管理责任的;
3、母公司持有的股份达到控股程度的。紧密层企业及其以下层次企业不得持有母公司股份。
(二)被参股成员是指由母公司或子公司所持其股份未达到控股程度,承认企业集团章程的企、事业法人单位。
(三)协作成员是指与母、子公司有长期稳定生产经营和科技协作关系,承认集团章程的企、事业法人单位。
(四)由母公司长期承包、租赁的企、事业法人单位,是特殊类型的集团成员。母公司分别依照承包、租赁协议对其实施管理。
第十八条 母公司是企业集团的决策中心和投资中心,在制定企业发展战略、调整结构、协调利益、统筹外贸、筹措高度资金和组织技术、市场、人力资源开发等方面处于主导地位,对外代表企业集团。
第十九条 母公司与子公司、被参股成员是平等的法人关系。母公司以其持有的股权份额,依法对子公司、被参股成员行使股东权利,并从集团的整体利益、产品特征和市场竞争的实际需要出发,本着既要保证实现集团总体发展战略和规划,又不影响成员企业法人地位和经营积极性的
原则,确定母子公司生产经营管理体制,划分母公司、子公司的经营管理权责。
第二十条 母公司依照《公司法》及公司章程向子公司及被参股公司派出股权代表,并通过股权代表行使决策
和管理权。
第二十一条 子公司、被参股公司和其他成员依法享有法人财产权,以其法人财产自主经营、自负盈亏,以母公司和其他出资者投入的资本承担保值增值的责任。
第二十二条 母公司与子公司、被参股成员和协作成员之间的权利、责任和义务,应在母公司章程和企业集团章程中予以载明。
第二十三条 按照现代企业制度的要求,母公司及子公司要建立健全公司法人治理机构。
第二十四条 企业集团应制本集团的发展战略和发展规划,并依据其确定战略重点,制定逐年实施的发展计划和策略。
第二十五条 企业集团设立协商议事机构(理事会或管理委员会)。其主要职责是:统一企业集团的发展战略;协调集团成员间的关系;国内外市场预测;研究制定提出集团竞争能力的措施;制定和修改集团章程;审议批准成员单位的加入与退出。
协商议事机构的产生办法、议事规则及职责由集团章程规定。
协商议事机构的负责人由母公司负责人担任,成员按集团章程规定产生,不需再由任何机构和部门任命。日常工作可由母公司的职能部门负责。
第二十六条 企业集团依据国家规定实行合并会计报表制度。
第二十七长 企业集团应当建立以资产报酬率、资本收益率、资本保值率、资产负债率等为主要考核指标的资产经营责任制度。母公司的资产经营责任制由出资者(股东会)监督考核,子公司的资产经营责任制由母公司监督考核。
第四章 政府对企业集团的管理
第二十八条 政府依对企业集团进行必要的指导、协调、监督和服务,主要通过母公司实现。
第二十九条 母公司的董事会、监事会成员和经理等高级管理人员的产生、管理办法,依照《公司法》和本市的有关规定执行。
第三十条 按照政企职责分开的原则,政府对企业集团行使宏观经济管理。主要内容是:
(一)通过制定社会经济发展规划和产业政策,引导和支持企业集团健康发展。
(二)制订有关规章,建立和完善市场规则与市场体系,培育各种要素市场,鼓励资产存量的优化配置,促进资产合理流动,为企业集团的发展壮大创造良好的外部环境。
(三)对企业集团的发展规划、内部结构调整、技术改造、专业标准化等方面进行指导。鼓励组建和发展跨待业、跨部门、跨地区的企业集团。
(四)建立和完善企业集团国有资产经营的审计监督制度。
(五)建立企业集团年验制度。对年验不符合条件企业集团,撤销其集团称谓。年验的条件和具体办法另行规定。
(六)对大型支柱性企业集团逐步实行市计划单列。建立与政府及有关部门的信息交流制度。
第三十一条 政府有关职能部门应制定和完善适应和
鼓励企业集团健康发展的财务、税收、投资、信贷、统计、人事和资产管理等方面的制度和办法。在深化经济体制改革过程中,国家和本市出台的有关政策、措施,可在部分具备条件的企业集团中先行试点。
第三十二条 企业集团应遵守国家和本市有关法律、法规和规定,接受政府的指导和监督。
第五章 附 则
第三十三条 本办法施行前设立的企业集团,应当按《公司法》和本办法进行规范。
本办法施行前本市制定的有关企业集团的文件与本办法不一致的,以本办法为准。本办法与国家的有关规定不一致时,服从国家规定。
第三十四条 本办法由天津市经济体制改革委员会负责解释。
第三十五条 本办法自发布之日起施行。
1996年8月8日
行政还是司法?——从我国行政复议的性质说起
秦旭东
现代社会,“随着行政权的膨胀和积极行政的日益兴起,行政纠纷日益增多,公民的基本权利受到诸多威胁”。(1参见应松年、袁曙宏主编:《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》,法律出版社,2001年版,P288)为了保障公民权利、防止行政权的滥用,必须建立各种监督制度和救济途径,行政复议就是其中重要的一种。
一般认为,我国的行政复议是指“行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请,行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查,并作出行政复议决定的一种法律制度”。(2参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社,1999年版,P279)关于行政复议的性质,理论界存在各种不同的观点,有的认为是一种行政行为,有的认为是一种司法活动,有的认为是一种兼具行政和司法双重色彩的行政司法获准司法活动,还有的认为行政复议形式上的行政行为而实质上的司法行为。(3参见杨解君、温晋锋著:《行政救济法》,南京大学出版社,1997年,P97)目前,同说将行政复议定位于“具有一定司法性的行政行为”,是“行政机关内部监督和纠错机制的缓解”,是“国家行政救济机制的重要环节”。(4参见同前注2书,P280)
讨论行政复议的性质,并不是要求得一个“盖棺定论”,而是为了能对其获得一个较为准确、全面的认识,以促进该制度的发展与完善,利于实践中的实施运作,达至该制度设计的目标和价值追求。
对我国行政复议制度的性质,我们可以从两个不同的视角来作为一个简单的分析。
从形式于实质的纬度来看,在形式意义上,以国家机关的性质为标准,一般将行政机关从事的所有活动都归于行政行为;在实质意义上,以具体行为的性质为标准,行政机关所从事的活动中有一部分具有司法性质。我国行政复议制度是在行政系统内运行的,行政复议机关是行政机关而非司法机关,其行使的是行政职权,行政复议是一种行政内部的监督机制和救济途径,它一般要接受法院的司法监督,这些都是行政复议的“行政性”之所在。但是,在另一方面,行政复议又不同于一般的行政执法行为,它是一种解决行政争议的机制,其运行中一般存在三方主体:行政复议机关、行政相对人(行政复议申请人)和作出被申请具体行政行为的行政机关(行政复议被申请人),复议机关作为独立与复议申请人与被申请人之外的“中间者”对后两者之间的争议作出裁断,行政复议的进行也被要求遵循类似于司法程序的较为严格、规范的程序,这些又是行政复议的“司法性”之所在。因此,说行政复议是“形式上的行政行为和实质上的司法行为”或者是“兼具行政和司法双重色彩的行政司法获准司法活动”都是有道理的。
从应然与实然的纬度来看,对行政复议制度性质又有不同的认识。前述关于形式与实质意义上的讨论基本上是从应然角度出发的,我们还有必要关注我国行政复议制度性质的实然状态,看看其在具体的制度设计和实际操作运行过程中体现了什么样的色彩。
依行政复议法的规定,我国行政复议制度中的复议机关有三种类型:一是作出被申请具体行政行为的行政主体,二是作出被申请具体行政行为的行政主体的上一级行政机关,三是作出被申请具体行政行为的行政主体所属的人民政府。对第一种类型而言,实际上是自己对自己的行为进行审查、作出复议决定,明显不符合“不作自己的法官”的一般公正原则;对后两种型类而言,由于复议机关与作出被申请具体行政行为的行政主体之间存在着行政隶属关系,复议机关往往容易受到“地方利益”或“部门利益‘的影响,很难立足于中立者的角色进行居中裁断。有时被申请复议的行政行为在作出之前已经向复议机关请示过了,作出被申请行政行为的行政主体的决定实际上已经体现了复议机关的意志,这种情况下复议也就没有多少实际意义了。(5参见同前注1书,P299)另外,行政复议工作实际上是由复议机关内部设立的办事机构,即所谓的行政复议机构具体办理的。复议机构不是独立的行政主体,没有独立的职权,它虽然“具体办理"复议案件的受理、审查和裁决工作,但却没有作出最后决定的权力,只能草拟复议决定,提出处理建议,最终还是要听命于其所属行政机关首长,可谓“有职无权”。复议机构的不独立导致复议工作容易受到行政首长意志的不当影响和干涉,“有的行政案件已经复议部门依法定程序复议结束,某些行政首长还以个人意见改变案件处理结果”。(6参见姜明安主编:《中国行政法治发展规律进程调查报告》,法律出版社,1998年版,P280—281)
复议机构一般都是复议机关内部的“负责法制工作的机构”,是所属行政机关首长的办事机构,对于没有行政立法职权的行政机关的复议机构,它除了具体负责行政复议工作之外,作为首长“在法制方面的参谋和助手”,还要“承办领导交付的其它工作”,比如“充当政府的法律顾问或诉讼代理人角色,负责国有产权变动、当地政府与外来投资的合同、拆迁、地方企业间纠纷的解决等工作的法律问题,代理政府参加行政诉讼和民事诉讼,等等”,“为地方经济、社会发展服务”,“替政府操心,吸取教训、提出建议”。(7这些情况是笔者参加2001年北京大学法学院赴河南漯河社会实践考察团,在与漯河市政府办公室法制局的工作人员座谈时了解的。漯河市下辖一区二县,市政府没有行政立法权)行政复议是具有一定独立性和专门性的工作,当与复议机构承办的其它工作和事务发生冲突时,往往是“领导交付的工作”优先,复议工作难于作到规范化和专门化。有些情况下,复议机构承办的其它工作中的事项如与一些复议案件有牵涉,前者往往还会影响到后者的依法公正裁决。
另外,行政复议机关作出复议决定的过程也不同于一般司法活动的裁判过程。尽管行政复议法规定了类似司法程序的复议程序,但其规定还是过于粗略,实践中缺乏比较细致、完备和规范的操作程序,加之没有相对统一和完善的机构体系,行政复议实践中存在大量的不规范甚至是严重违背行政复议法要求的情况。比如,许多复议机关不是依行政复议程序处理行政争议,而是采用传统的行政手段,对符合条件的复议申请不予正式受理,而是先进行协调,或者通过“背后做工作”施压迫使申请人撤回复议申请;复议程序不公开,申请人难于了解复议工作的进展,无法行使自己在复议中的程序性权利;在必要的情况下也不采用听证的方式,听取申请人和被申请人双方的意见;复议过程中不遵守时限的要求,久拖不决;处理结果不作正式决定文书;等等(8参见赵祥生、薛为民:《行政复议非程序化的思考》,《行政法研究》1994年第4期,P59—60)
总之,我国现行行政复议制度中,复议机关缺乏中立性,复议机构缺乏独立性、专门性,复议程序也不甚规范、完备。而实际运做中也远未达到其作为一种行政监督、行政救济和行政争议解决机制所必须要求的那种规范性。(9有关我国行政复议存在的一些问题,还可参见:姜明安主编:《中国行政法治发展规律进程调查报告》,P269-270,P279-282;参见应松年、袁曙宏主编:《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》,P299-300)
可以说,我国行政复议制度设计基本上是立足于“行政性”的,在立法者关于行政复议法草案的说明甚至强调为了“便民”的需要要防止行政复议的“司法化”倾向;行政复议实践中也未体现其应然性质中的“司法性”要求。其实,联系我国整体的“法治状况”来看,这是可以理解的,甚至是必然的。在一个有着千百年的权力高度统一集中、行政与司法不分的法制文化传统的过度,目前连司法系统尚且缺乏独立性,有着浓重的行政化色彩,如何可能要求像行政复议这样的行政司法或者准司法活动达至其应有的司法性要求呢?
这里并不是主张司法性和行政性有孰优孰劣的区别,而是要指出,一种制度的设计和运作所体现的色彩应与其目的、宗旨和价值取向相符合。一般而言,在同等的法治要求的基础上,行政更偏重效率而司法则更关注公平。自近代所谓“行政国”出现以来,行政职能不断增加,行政权力不断扩大,这一方面是维系社会经济良性发展之必须,另一方面又产生了威胁公民权利与自由的问题,因此需要有加强对行政权进行控制和制约的机制来解决这一矛盾。传统上,通过权力分立与制衡的机制,特别是充分利用司法审查制度来防止行政权的滥用,保护公民权利。然而,由于司法资源的有限和司法程序的高成本,在争纷频繁、诉讼爆炸的年代,从成本-效益的角度衡量,必须启动纠纷解决机制之重构。在行政系统内也建立加强行政监督、提供行政救济和解决行政争议的机制,可以比司法途径更为方面、迅速和经济,尤其是在由司法审查做最终保障的基础上,这种机制显得十分有效。西方各国都纷纷建立了相应的制度。(10参见应松年、袁曙宏主编:《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》,P288-294)
我国行政复议制度基本上是在借鉴西方类似制度的基础上建立起来的,但同时又受到我国传统上行政与司法合一制度下行政官员解决纠纷方式和以政策和“领导意志”为依据的行政方式的影响。这两种因素的相比较,实际上是法治与人治的区别。西方的类似制度虽然也是建立在行政系统内的,但却比较注重裁判机构的相对独立性,强调职能分离、程序保障,深刻关怀公正性的要求。英国的行政裁判所制度的发展过程中也有过关于行政裁判所是“行政的还是法律的”之论争,1957年弗兰克委员会的报告选择了裁判所是一种司法机构的观点,将行政裁判所视为司法体系的一种补充。(11参见韦德著、楚建译:《行政法》,中国大百科全书出版社,1997年版,P641)美国行政法上,行政裁决有正式程序和非正式程序,可以根据实际需要灵活应用,协调效率与公正的需要。
我国行政复议制度在面临“行政还是司法”的选择时,一方面不可忽视其效率性的要求,另一方面由不可偏废其公正性的根本要求。在传统法律文化和现实法制土壤的不利影响下,我国行政复议制度的“行政还是司法”的选择还有与英国情况不同的中国特色。我国传统的“行政”与法治语境下的行政根本不可相提并论。当我们提及某种所谓“行政化”倾向时,往往缺乏平等、公平、公开、参与等法治意蕴,而我国当前的行政改革正需要诸如这些法治因素的血液。1989年行政诉讼法的事实,可谓我国法治进程中的一座光辉里程碑,在“民告官”成为可能之时,各级政府及职能部门开始重视政府法制工作,在内部建立法制机构以应对形势之需。1990年行政复议条例实施,行政复议制度也得以发展和完善。这期间的一个重大变化在于,一种公私届别、权利与权力对峙的观念开始生发,在公民与政府之间,公民个人可以作为一方独立的主体参与到一种与政府对峙的诉讼构造中,请求中立的公断人来对它们之间的争议做出裁断。尽管实际当中行政诉讼还有种种不如以的地方,但不可否认的事,一场静悄悄的革命正在进行。(12参见陈端洪:《对峙:行政诉讼的宪政意义》,《中外法学》1995年第4期)行政复议制度作为一种与行政诉讼相衔接的行政系统内的行政争议解决机制和行政监督、救济渠道,同样也应成为这场革命的训练场之一,它更需要的是权利与权力的对峙而不是一方乞讨性地申请救济而另一方高高在上给予恩赐。从这个意义上说,我国行政复议制度更应当倾向于司法而不是行政。建立相对独立的复议机构、建立公正透明的复议程序、增加复议的公正性等专家们所展望的我国行政复议制度的发展方向(13参见应松年、袁曙宏主编:《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》,P301-302),正表明了应当的选择。
原载北大法律信息网