您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

关于抢劫罪的几点思考/葛利江

时间:2024-06-26 21:16:23 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8078
下载地址: 点击此处下载
关于抢劫罪的几点思考

葛利江


抢劫罪是一种严重侵犯人身权利、财产权利的犯罪,历来为我国刑法重点打击。现实生活中,常见多发,且情形复杂。《刑法》第263条对此作了一个较具体的规定。但由于立法对文字简明性、概括性的要求,使得法条不可能明确而全面地表述所有实际情形。对于抢劫罪的许多方面,历来多有讨论,而对于搞公安工作的同志来讲,罪与非罪,因为涉及是否需要立案、采取侦察措施、提请逮捕、起诉等问题,因而是个首要问题。本文试选择几个对定罪有着重要影响且有争议的问题加以讨论,以期对实际工作有所裨益。
一,社会危害性是判断罪与非罪的根本标准
严重的社会危害性是犯罪的本质特征。一种行为之所以成为犯罪且受到刑罚的惩罚,其根本原因是这一种行为严重侵犯了刑法所保护的社会关系。犯罪构成是社会危害性的外在法律体现。前者是第一层次的概念,后者是第二层次的概念。一般地,行为如果符合犯罪构成,那么这一行为的社会危害性就达到犯罪行为的社会危害程度,这一行为就构成犯罪,具有刑罚应罚性。但实际情形并不总是这样简单。犯罪构成要件只不过是从纷繁芜杂的实际犯罪情形中概括、归纳出来的,是决定犯罪行为社会危害性的主要方面,并非全部。许多不为犯罪构成所包括的方面,诸如犯罪的动机、情势的需求(如国家根据社会治安形式的变化在不同时候采取从重或从轻的刑事政策)、实际情形的变化(如投机倒把行为在计划经济年代与市场经济年代罪与非罪的变化)等等方面都会影响行为在特定条件下的社会危害性。有许多行为,从犯罪构成要件上看,是完全具备的,但一旦综合考虑行为的方方面面,其社会危害性就减低而不够刑罚标准。正是考虑到这一情形的实际存在,为了尽可能准确到做到罪刑相适应,保证刑罚预防目的的实现,《刑法》在总则第十三条赋与执法者自由酌量的权力:“......但是情节显著轻微危害不大的,不认为是犯罪。”实际工作中,我们往往只顾及行为是否具备抢劫罪的犯罪构成要件而不综合考虑行为社会危害性的大小,因而出现许多不妥的地方。如:
因为抢劫罪是一种严重侵犯人身权、财产权的犯罪,因此《刑法》没有象盗窃罪一样对财物数额作出要求,而且年满14周岁以上的公民都可成为犯罪主体。司法实践中,对一些青少年,甚至是刚满14周岁的在校生,以轻微的暴力行为(如打几个耳光,踹几脚)向同学索要几元钱的行为,一律以抢劫罪刑拘、逮捕、起诉。从犯罪构成角度看,这样的行为无疑是符合抢劫罪的构成要件的,但正如上文所述,相对于社会危害性来讲,犯罪构成只是一个第二层次的概念。司法部门在执法过程中,不但要分析这些特殊情况是否符合抢劫罪的犯罪构成,还应 根据一般的社会常识及公众心理,分析这样一些行为的社会危害性程度是否达到或接近抢劫罪的社会危害性。抢劫罪的最低刑期是三年有期徒刑,如果类似本文列举的这样的行为都以抢劫罪定罪判刑,笔者以为,无论是从对青少年犯罪以教育为主,惩罚为辅这个刑事政策角度,还是从刑罚追求罪刑相适应,以期达到预防目的这个角度讲,都是不妥的。而且,虽然在刑法分则里面,没有对抢劫罪的财物数额作出一个下限规定,但刑法总则第九条关于罪与非罪的规定,无疑对刑法分则是有指导意义和法律束缚力的。当然,对于某些所抢财物数额虽小但手段较严重的行为,则是依法应予严惩的。抢劫罪侵犯的是公民人身权和财产权。只有对这两种权利的侵害程度的综合,才能说明某行为的社会危害性程度。
二,暴力手段的下限问题。
与“财物数额不是抢劫罪成立的必备要件”这一共识相反,理论和司法实践中,对于暴力行为的上下限问题,各人理解不一。暴力行为的上限即“以暴力手段实施抢劫致人死亡”是否包括 故意杀人,这个问题经过一段时期的争论后,基本上已经形成共识:如果行为人把故意杀人作为当场劫取财物的一种手段行为,则以抢劫罪而非故意杀人罪定罪判刑。但对于暴力程度的下限问题,学者文章论述不多,实际工作的同志往往没有一个明确的认识。前苏联、日本、北朝鲜等国都明确规定暴力行为的程度必须达到“危及被害人生命与健康”或“足以抑制被害人的反抗”等程度(1)。但无论是这些国家,还是对此法无明文规定的中国,理论界是存有不同见解的。笔者认为,不应规定暴力程度的下限,理由如下:
1 抢劫罪既侵犯了公民的财产权,又侵犯了公民的人身权。两种权利的被侵害程度对于说明某一抢劫行为的社会危害性程度而言,具有相等的意义。认为财物数额可以没有下限而暴力程度需要下限,这是没有道理的。
2 以暴力劫财的本质特征是:以暴力为手段行为,意图使被害人不敢、不能或不知反抗,从而达到当场劫财的目的。只要行为人主观上意图以此暴力行为达到当场取财的目的,而且客观上实施了暴力劫财行为,就符合抢劫的本质特征,而不问这一暴力是否足以危害生命、健康或足以抑制他人的反抗。而且每个被害人的身体状况都是不同的。有些时候,较重的暴力行为不一定能危及生命、健康或足以抑制被害人的反抗,而有些时候较轻的暴力却能够做到。如果认为暴力程度一定要有所谓的下限,那么,前者不成立抢劫罪而后者成立,这显然是荒唐的。
3 轻微的暴力劫财与胁迫劫财的社会危害性相当。胁迫的暴力内容,不管有多严重,它毕竟只是一种现实可能性,末造成实然的人身伤害结果。轻微暴力虽然程度轻微,但毕竟已造成实然的伤害结果。从这个意义上讲,哪怕最轻微的暴力行为都要比胁迫行为的社会危害性大。前者定性为抢劫,而后者不定为抢劫,没有道理。
4 从实际操作情况看,如果承认暴力程度下限的存在,则因为"轻微暴力"是一个极其模糊的概念,易造成执法者理解不一,而导致执法混乱。
当然,在理解“暴力程度没有下限”的时候,跟理解“财物数额没有下限”一样,除了考察这两者本身,还应综合这两者来判断行为社会危害性的大小。
三 不作为的胁迫与暗示的胁迫劫动财是否构成抢劫罪。
对于胁迫的传统理解,如暴力一样都是一种积极作为。但不作为同样可以成立胁迫。实际情形中,也常常存在通过不作为的胁迫当场取财的情形。主要有如下三种情况:
1 因自然力或被害人自身原因,被害人处于人身危险状态,有法定救助义务的人以不救相要挟,意图取财。如当班医生对于生命垂危的病人以不救护相要挟,要求病人或其家属亲友当场交付财物。
2 因行为人的原因使被害人处于人身危险状态,行为人以不救助要挟取财。这种情况又有两种表现:A 行为人主观上一开始就计划好以此为手段劫财,客观上积极实施某种行为使被害人人身处于危险状态,然后以不作为相要挟,这实际上是一种作为的要挟。B 行为人的行为使被害人处于人身危险状态后(如行为人把一盲人带上独木桥),临时起意,以不救助要挟图财。
3 因自然力或被害人自身原因,补害人处于危险状态,无法定义务的人以不救助要胁取财。
除了第三种情况,因为行为人不存在法定救助义务,无义务则无犯罪,其要挟取财行为属于道德、政纪 、党纪而非刑法调整范围,所得财物应作不当得利返还之外,前两者情况笔者认为应定为抢劫罪。理由如下:
1 对胁迫的传统理解并不能作为司法实践的法律根据。只有现行法条规定才是定罪判刑的唯一法律根据。行为有作为与不作为之分,胁迫便有作为的胁迫与不作为的胁迫之分。法条并没有明确否定不作为的胁迫,如果只因实际上并不具有法律效力的传统理解,便排除法条并不明确排除的不作为胁迫,这是于法不符的。
2 不作为的胁迫劫财具有与作为的胁迫劫财相当的甚至是更为严重的社会危害性。譬如医生对一生命垂危病人实施手术,在开膛剖腹之后,突然以不继续手术要挟取财。病人在此种情况下,生命已危在旦夕。医生的这一种不作为已严重危及了该病人的生命安全。其家属亲友百般无奈之下,奉以钱财,公民的财产权又受到侵犯。该医生此种行为所造成的社会危害性难道低于虽以暴力相威胁,但并末造成实然性人身伤害后果的作为胁迫劫财吗?
3 以不作为的胁迫当场取财之所以成立抢劫,最关键的原因是完全符合抢劫罪的本质特征。实践中,往往对上文所举例子定为间接故意的杀人或索贿等罪。都没有准确反映出此种犯罪行为对公民财产权与人身权双重客体的侵害以及不作为的胁迫与当场劫财之间手段与目的的内在联系。因此定性都不准确。
对胁迫的另一个一般理解是胁迫方式的明示性,如行为人以语言明确表示暴力内容并要求被害人交出财物。但暗示的胁迫取财是否构成抢劫呢?笔者以为,这需要分情况不同对待:
1 行为人以暗示胁迫当场取财,而被胁迫人并未交付财物。这一种情况,要么是行为人暗示手段不足以传达胁迫内容,要么就是虽然暗示手段足以传达胁迫内容,但因为对被害人产生的精神控制不足以达到令其不敢不交出财物的程度。这两种情况,虽然都符合抢劫罪的本质特征,但因为对被害人的人身权与财产权所造成的危害都较轻微,以不定抢劫罪为妥。当然,如果行为人的暗示胁迫手段较为严重,尽管被害人并未交付财物,也应以抢劫罪论处。
2 行为人以暗示胁迫意图当场取财,而被害人因精神恐惧而当场交付财物,笔者以为,应以抢劫罪论处,理由如下:
1 胁迫劫财是行为人通过胁迫手段,使被害人产生精神恐惧而不敢反抗,当场交付财物的行为。刑法条文并没有排除暗示胁迫手段的存在。行为人主观上存在抢劫故意,客观上实施暗示的胁迫手段,而且从被害人交付财物这一情节来看,这一种暗示的胁迫手段对被害人产生的精神强制已达到使其不敢反抗而当场交付财物的程度。因此,完全符合胁迫劫财的本质特征。
2 明示跟暗示,只不过是胁迫内容的方式不同。"暗示"只是相对于"明示"来讲。行为人以劫财为目的,而且达到了这一目的,那 么,这一种"暗示"无论如何,都是足以传达暴力威胁内容的。因此,暗示跟明示,实际上并无本质区别。
3 从实际情形看,存在大量的以暗示胁迫劫财的方式。笔者在办案中碰到过这样的案例:以曾某为首的五人团伙,经常在温岭市泽国镇对外地打工者敲诈勒索,暴力抢劫。某日,曾某等人看到江西籍小工李某,曾某提出"抢点钱用用"。团伙五人遂一言不发上前围住李某。李某知道曾某等人向来敲诈,抢劫,无恶不作,也知道曾某等人此次的用意,因惧怕招其殴打,只好拿出五十元钱交于曾某,遂得以解围。此案温岭市检察院认为不构成犯罪,不批准逮捕。笔者认为不妥。如果类似这样的暗示胁迫劫财都得不到处理,公民的财产权和人身权权就得不到有效保障。而且有些狡猾的犯罪分子还会钻法律的空子,千方百计变明示的胁迫为暗示的胁迫,借以逃脱打击。
4值得一提的是新《刑法》在第二百六十七条第二款作出新规定:携带凶器抢夺的,依照本法第二百六十三条的规定(即抢劫罪)定罪处罚。在制订本条时,就有人提出异议,认为在实施抢夺罪中,仅仅由于行为人携带凶器,即便没有使用甚至没有出示,就转而以抢劫罪定罪处罚,混淆了抢劫罪与抢夺罪的实质界限。但立法者考虑到,携带凶器抢夺,较之一般的抢夺罪,具有更为严重的社会危害性。而且,这类犯罪案件为数不少,有时的确难以区分行为人携带的凶器是否对被害人构成了胁迫(2)———这里,立法者就考虑到行为人携带的凶器虽然在某些时候没有使用或者出示,但有可能对被害人造成暗示性的胁迫。而且司法实践中,行为人可能借助这一种暗示性来否认其抢劫故意,而司法人员又极难认定。因此,为了从重打击这样一类犯罪,新《刑法》增设了此规定。这从一个侧面反映了立法者承认暗示性胁迫抢劫存在的立法意图。
四,不动产及财产性利益能否成为抢劫罪对象
传统的理解和司法实践中普遍的看法,认为抢劫罪中财物不包括不动产及财产性利益。把不动产(如房屋)排除在抢劫罪对象之外,是有一定道理的。因为正如上文论述的,抢劫行为社会危害性程度是这一行为对人身权与财产权侵害的综合。侵占不动产相对于侵占动产来讲,不动产因其本身特征(不可移动),其财产权恢复是轻而易举的。因此,这一种行为与抢劫动产的社会危害性相差悬殊。实际情形中,以暴力、胁迫或其它方法非法侵占不动产这样的案例是少之又少。对这一类少之又少的情形作立法规定,这样的法律形同虚设,并无多大意义。而且,实践中偶而出现严重暴力侵占不动产的案件,亦可以故意伤害,故意杀人等罪名加以惩戒,所以,把不动产排除在抢劫罪对象之外,是有一定道理的。但不加分析地把财产性利益(如债权、服务报酬等)一概排除在外,笔者认为不妥。理由如下:
1 司法实践中,对于法无明文规定的情形,仅仅按传统做法而无法理及法律 依据定罪判刑,是没有说服力的。这样的案例:甲乘坐 的出租车到达目的地后,为拒付十元车费,遂拿出一把水果刀抵住司机的脖子威胁道:还不快走,我一刀捅死你。司机因害怕而驾车离开。在类似这样的案件中,甲拒付的车费就是一种财产性利益。与甲用刀抵住司机 的脖子并从其口袋里掏出十元钱这样的情形相比,两者的行为本质与社会危害性并无多大差异。
2 对这一类法无明文规定而又存在争议的问题,对于我们搞实际工作的同志来讲,最关键的是准确把握立法者的立法原意。如何把握呢?从宏观角度讲,要以立法精神为指导。因为抢劫是一种严重侵犯人身与财产权的犯罪。古今中外的立法都是从重打击的,从原则角度讲,“法律是一个有机的整体,每一个法律条文中的每一个词语都是存在于这个条文和整部法律之中的,具有内在的逻辑联系"(3)。从民法角度看,财物包括动产、不动产及财产性利益。从刑法角度看,我们可以从其它财产型犯罪(如盗窃罪)关于盗窃对象的一些规定来推断对"财物"的理解。刑法第二百六十五条:以牟利为目的,盗接他人通信线路,复制他人电信码号或者明知是盗接、复制的电信设备设施而使用的,依照本法第二百六十四条的规定(盗窃罪)定罪处罚 。这一法条,明确表明了立法者对财物的理解:民法上财物包括财产性利益的观点亦适用于刑法。司法实践中,盗窃他人不加密码的存折,我们亦是作为盗窃罪来处理的。实际上,银行存折并不是一种动产,而是持有人对于银行的一种债权体现,是一种财产性利益。同样是财产型犯罪,对二百六十三条(抢劫罪)与对二百六十四条(盗窃罪)的犯罪对象作出两个不同的理解,这是不符号法律内在的逻辑联系的。从理解立法原意的具体方法角度讲,扩张理解是一个重要的方法。“例如,推土机从严格意义上讲并不是交通工具,因此,一般而言,如果在生产作业中违章驾驶推土机,造成重大危害结果的,应是重大责任事故罪,而不是交通肇事罪。但是,推土机也具有交通运行的功能,如果行为人驾驶推土机在公路上行驶时肇事,那就可能把它看成是一种交通工具,对行为人应按交通肇事罪来处理。在这里,对交通工具就作了了扩大范围的理解,即把一般意义上不是交通工具的推土机也理解为交通工具的一种。”“扩张法条意义的一个重要前提是,所要扩张的条文或词语与被扩张进来的东西不是同级并列关系,而是属种关系或包容与被包容 的关系。”(4)财产与财产性利益这一对概念同样是一个包容与被包容的关系,理解抢劫罪的对象财物时包括财产性利益,并不违反扩张解释的规则。
3实际情形中,大量存在以暴力,胁迫等手段侵占财产性利益的行为。特别是改革开放以来,服务行业蓬勃发展,以暴力、胁迫等手段拒付报酬的行为大量存在。因为执法者囿于计划经济年代对抢劫罪对象“财物”的传统理解,公民的这一类合法权利往往得不到有效保护。刑法要跟上时代的发展,要树立服务于经济的意识。特别是我们搞实际工作的同志,更不能抱着对法条的过时理解,固步自封。
4,对以暴力胁迫或其它方法获得财产性利益之行为定性为抢劫罪,亦是有国外立法例可循的。如日本、韩国的刑法。有些国家即使不定以抢劫罪,亦认定此类行为构成犯罪,而定以其它罪名。如泰国刑法定义为恐吓取财罪。阿尔巴尼亚刑法定为勒索罪。与我国司法实践认为此类行为不构成犯罪大不相同。
五,以侵犯甲的人身权为手段,当场获取乙的财物是否构成抢劫罪
实际情形中,常出现如下情形:甲已同行,丙对已施以暴力、胁迫或其它方法,逼迫甲当场交付财物。甲恐已的人身遭到伤害,被迫当场交付财物。
对这样的行为,有人认为应定为绑架勒索罪。但绑架勒索罪具有空间的位移特征。行为人绑架他人作为人质,指定时间地点要求他人交付财物。案例中这样当场暴力胁迫取财的行为更符合抢劫罪的本质特征。从民法角度理解,甲因已处于人身危险境地而向甲交付财物后,就产生了甲之于已的债权。因此,丙的行为,貌似侵犯了甲的财产权,实际上侵犯了已的人身权与财产权。而且,根据刑法规定,绑架勒索罪的最低刑期是十年有期徒刑。对类似丙这样的行为判处十年以上有期徒刑,亦有过重之嫌。
在快要结束本文时,笔者认为有必要提一下近年来在刑事司法领域颇为流行的刑法谦抑性原则。刑法谦抑性,又称刑法的经济性或节俭性。这一原则要求对于某种具有社会危害性的行为,只有在道德的、民事的、行政的手段不足以控制时,才将其在刑法中予以禁止。因为本文论述了许多实际情形存在且构成犯罪而司法实践并未视为犯罪的情形,所以是否有违这个原则呢?笔者认为,并不违背。这里关键要全面理解谦抑原则。这一原则固然包括了“非犯罪化”,即通过立法把现行刑法规定为犯罪,但社会危害不大,没有必要予以刑罚处罚的行为不再在刑法中加以禁止,又包括“犯罪化”,即通过立法把具有社会危害性而道德和其它法律手段不足以控制的行为规定为犯罪并予以刑罚处罚。“就非犯罪化而言,中国现行刑法规定的犯罪,虽然有个别可以废除,但主要的问题还不是非犯罪化,而是犯罪化。尤其是经济犯罪,在经济体制改革以后产生了大量的商品经济特有的犯罪,而这些经济犯罪在现行刑法中都没有规定,因而当务之急是予以犯罪化。”(5)

注释:(1)赵秉志主编《侵犯财产罪研究》,法制出版社1998年版第56页
(2)参见陈兴良主编《新旧刑法比较研究——废、改、立》,中国人民公安大学出版社,第117页
(3)赵秉志著《刑法总论问题研究》,中国法制出版社,1996年版第116页
(4)赵秉志著《刑法总论问题研究》,中国法制出版社,1996年版第117页
(5)陈兴良著《刑法哲学》,中国政法大学出版社,1992年版,第8页


天津市人民政府拟订地方性法规草案办法

天津市人民政府


天津市人民政府拟订地方性法规草案办法
天津市政府


第一章 总 则
第一条 为使市人民政府拟定地方性法规草案(以下简称法规草案)工作科学化、规范化,加快法规草案的拟定步伐,提高法规草案的质量,根据国家有关规定,结合本市实际情况,制定本办法。
第二条 本办法所称法规草案,是指市人民政府依据有关法律的授权拟定的实施该法律的办法以及依据宪法、法律的规定结合本市的实际情况拟定的地方规范性文件草案。
第三条 法规草案的名称一般应为某某法实施办法、实施细则或条例、规定等。
第四条 下列事项,市人民政府可以拟定法规草案:
(一)为保证宪法、法律在本市行政区域内贯彻实施,需由市人民政府结合地方实际提出具体规定,并用地方性法规形式予以确认的;
(二)国家赋予天津的经济和社会发展的特殊政策,需要用地方性法规形式予以确认的;
(三)深化经济体制改革,建立社会主义市场经济体制,需要用地方性法规规范的;
(四)扩大对外开放,引进外资、先进技术和管理经验,需要用地方性法规提供保障的;
(五)有关天津发展、社会稳定、人民生活的重大措施,需要赋予其强制力并由司法机关保障实施的;
(六)市人民政府规章需要提高其法律效力制定成地方性法规的。
第五条 市人民政府法制办公室是市人民政府法制工作的综合办事机构,在拟定法规草案方面履行下列职责:
(一)对市人民政府拟提请市人民代表大会或其常务委员会审议的各种法规草案项目及办理意见提出建议,报市人民政府审批;
(二)督促检查承担法规草案起草部门的起草工作;
(三)组织市人民政府有关部门联合起草或主持起草涉及主管部门较多的法规草案;
(四)对起草部门起草的法规草案负责规范性审查、工作协调和文字修改,并向市人民政府报告审查协调修改意见;
(五)受市人民政府委托向市人民代表大会或其常务委员会作关于制定法规草案的说明;
(六)其他有关拟定法规草案的工作。
第六条 拟定法规草案应遵循下列原则:
(一)不得与国家宪法、法律和行政法规相抵触;
(二)从天津市的实际出发,实事求是;
(三)充分发扬民主,坚持民主集中制;
(四)促进并保障社会稳定和天津经济发展;
(五)借鉴外省、市和其他国家及地区在立法方面的有益经验。

第二章 立 项
第七条 市人民政府所属各委、办、局(以下称起草部门)在起草法规草案前,应向市人民政府法制办公室提交《拟定法规草案建议书》。
《拟定法规草案建议书》应包括以下内容:
(一)法规草案的名称;
(二)法规草案的依据;
(三)法规草案的宗旨和目的;
(四)法规草案的调整对象、所要解决的主要问题及准备采取的措施;
(五)起草部门和起草工作人员的组成;
(六)法规草案报送的时间。
第八条 市人民政府法制办公室对起草部门报送的法规草案项目进行综合协调后,提出立项或不予立项的意见,报请市人民政府领导批准,并及时答复起草部门。
第九条 法规草案项目经市人民政府批准后,起草部门应确定项目负责人、承办人、完成时间,保障必要的调查研究费用和工作条件。未在规定时间内报送法规草案的起草部门,应向市人民政府书面说明延期报送的原因。
第十条 市人民政府法制办公室对批准立项的法规草案项目负责组织、督促、指导起草部门实施。
市人民政府法制办公室可根据实际情况,对法规草案项目作必要的调整并报市人民政府备案。

第三章 起草
第十一条 法规草案由我市有关行政主管部门负责起草,并经该部门的主要领导签署后上报市人民政府。
法规草案内容与市人民政府两个以上部门的业务有密切联系的,由市人民政府法制办公室与有关部门组成联合起草小组进行起草。
第十二条 拟定法规草案,应进行调查研究,注重天津市的实际情况,借鉴国内外的有益经验,有利天津改革开放和经济社会发展。
第十三条 法规草案应包括以下主要内容:
(一)法规草案的名称:
(二)法规草案的宗旨和依据;
(三)法规草案的适用范围;
(四)具体的法律规范;
(五)负责法规施行的部门;
(六)施行日期;
(七)其他事项。
第十四条 拟定国家法律实施办法(细则)草案,应遵循下列规则:
(一)直接依据国家法律的规定拟定;
(二)需要重申指导思想的,可直接抄录国家法律的有关条款;
(三)国家法律的规范已很明确具体的,不再重复;
(四)国家法律已有规定但不具体的,应结合本地实际具体化;
(五)国家法律中只有原则要求而无具体规定的,可根据本地实际将原则要求具体化;
(六)实施办法的规定内容不能与国家法律有关条款相抵触。
第十五条 拟定国家法律实施办法(细则)草案以外的其他法规草案,应遵循下列规则:
(一)直接依据宪法、法律、行政法规有关规定的精神拟定;
(二)根据国家权力机关的决议或决定的授权拟定;
(三)有关实体和程序的规定不能与宪法、法律、行政法规相抵触;
(四)不能制定应由国家制定的规范。
第十六条 法规草案既可以设定实体规范又可以设定程序规范。
第十七条 法规草案的内容用条文表述,条文多的可设章、节,节以下设条,条以下可以分款、项、目;款不冠序号;项冠以(一)、(二)、(三)等序号;目冠以1、2、3等序号,并应加具标点符号。
第十八条 法规草案的用语要明确、严谨、具体、简练;权利、义务主体的称谓应统一;同一概念只能使用同一术语表达;同一术语前后的含义应统一、准确。
第十九条 拟定的法规草案,属地方新设置的行为规范,起草部门应征求有关部门的意见,并在上报草案时说明。其中涉及下列问题的,应专门说明:
(一)新设置规范的内容缺乏明确的法律依据的;
(二)其他有关部门对规范有不同意见的;
(三)需要上级机关协调解决的;
第二十条 起草部门向市人民政府报送法规草案时,应提交下列文件、资料:
(一)法规草案送审稿及其说明,一式30份;
(二)法规草案每一条款的法律依据或事实依据索引,一式30份;
(三)法规草案所依据和参考的有关文件和资料,一式1份。

第四章 审 查
第二十一条 市人民政府法制办公室对法规草案就下列问题进行审查:
(一)是否与宪法、法律和行政法规相抵触;
(二)与地方性法规和市人民政府规章是否协调、衔接,设置新规范的理由和依据是否充分;
(三)内容所涉及的部门是否有不同意见;
(四)实体规范是否有利于本市的改革和开放,是否有利于本市经济和社会发展;
(五)结构、条款、文字等是否符合立法技术的要求。
第二十二条 对法规草案应分别征求有关部门和社会各方面的意见:
(一)内容涉及国家驻天津有关行政管理部门业务的,应征求该部门或其上级主管部门的意见;
(二)内容涉及市人民政府有关部门业务的,应征求市人民政府有关部门的意见;
(三)内容涉及审判、检察、军事机关职责的,应征求审判、检察、军事机关的意见;
(四)内容涉及区、县人民政府及工、青、妇等社会团体职责的,应征求区、县人民政府及工、青、妇等社会团体的意见;
(五)内容涉及公民、法人和其他组织的重大权益,或对本市有重大影响的,应在《天津日报》上登载,公开征求公民、法人和其他组织的意见。
第二十三条 市人民政府法制办公室按本规定第二十二条第(一)、(二)、(三)、(四)项的规定征求意见,使用由市人民政府法制办公室统一印制的《天津市人民政府法制办公室征求法规、规章草案意见函》。
被征求意见的单位收到征求意见函后,在规定期限内认真研究并将意见按时函告市人民政府法制办公室。超过规定期限未函告又不申明原因的,视为对征求意见的法规草案无异议。
第二十四条 按本规定第二十二条第(五)项规定公开征询意见的法规草案,任何公民、法人和其他组织都可在规定的期限内提出意见,并将书面意见寄送市人民政府法制办公室。
第二十五条 市人民政府法制办公室对征集的意见进行整理归纳,作为审查、修改法规草案的参考。
市人民政府法制办公室对有关部门的不同意见应进行工作协调,经协调仍不能达成一致的,应向市人民政府提出处理意见。
第二十六条 市人民政府法制办公室对法规草案审查修改后,报市人民政府审定,并提交下列文件:
(一)法规草案报批稿;
(二)法规草案的拟定说明;
(三)其他有关材料。
第二十七条 本规定第二十六条第(二)项中的拟定说明应包括下列内容:
(一)拟定法规草案的依据、宗旨、必要性;
(二)法规草案的起草过程;
(三)法规草案的主要内容;
(四)对有关部门分歧的处理意见;
(五)其他需要专门说明的事项。

第五章 审 定
第二十八条 法规草案由市人民政府常务会议审定。特别重要的法规草案,经市长决定提请市人民政府全体会议审定。
第二十九条 市人民政府常务会议或市人民政府全体会议审议法规草案时,由起草部门作起草说明,由市人民政府法制办公室作法律审核说明。
第三十条 经审议认为需要进一步研究的法规草案,市长责成有关部门研究、协调、修改后,报请市长审批或提交下次会议审定。
第三十一条 市人民政府通过的法规草案,由市长签署,提请市人民代表大会或其常务委员会审议。

第六章 附 则
第三十二条 本办法由市人民政府法制办公室负责解释并组织实施。
第三十三条 本办法自发布之日起施行。



1994年10月25日

南京市华侨归侨侨眷权益保护办法

江苏省南京市人民政府


南京市华侨归侨侨眷权益保护办法 (政府令284号)



  《南京市华侨归侨侨眷权益保护办法》已经2012年2月17日市政府第66次常务会议审议通过,现予发布,自2012年4月1日起施行。



  市长:季建业

  二○一二年二月十九日





  南京市华侨归侨侨眷权益保护办法



  第一条 为保护华侨、归侨和侨眷的合法权益,根据有关法律、法规,结合本市实际,制定本办法。

  第二条 本办法所称华侨是指定居在国外的中国公民。包括以下两种情形:

  (一)已取得住在国长期或者永久居留权,并在住在国连续居留两年,两年内累计居留不少于十八个月的;

  (二)未取得住在国长期或者永久居留权,但取得住在国连续五年以上(含五年)合法居留资格,五年内在住在国累计居留不少于三十个月的。

  第三条 本办法所称归侨是指放弃原住在国长期、永久或者合法居留权并依法办理回国落户手续的华侨。

  第四条 本办法所称侨眷是指华侨、归侨在国内的配偶、父母、子女及其配偶、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女,以及同华侨、归侨有五年以上扶养关系的其他亲属。

  华侨、归侨去世或者身份改变后,其国内眷属的侨眷身份不变。

  依法与华侨、归侨及其子女解除婚姻关系,或者与华侨、归侨解除抚养关系的,其原依法认定的侨眷身份丧失。

  第五条 归侨身份经本人申请,由市侨务部门认定并核发南京市归侨证。

  符合本市规定,由本市引进的外籍华人、华侨,在本市工作期间可以享受归侨待遇。

  侨眷身份经本人申请,由户籍所在地的县(区)侨务部门认定并核发南京市侨眷证。

  第六条 市、县(区)人民政府领导本市华侨、归侨和侨眷合法权益保护工作。

  市、县(区)侨务部门是本行政区域内侨务工作的行政主管部门,负责华侨、归侨和侨眷合法权益保护的组织协调、指导服务和监督检查工作。

  市、县(区)人民政府有关部门和单位按照各自职责做好华侨、归侨和侨眷合法权益的保护工作。

  镇人民政府(街道办事处)应当根据本区域华侨、归侨和侨眷的特点,利用社区服务网络以及其他社会资源配合做好相关服务协调工作。

  第七条 本市各级归国华侨联合会(以下称侨联)代表归侨、侨眷的利益,按照其章程开展活动,反映归侨、侨眷的合理诉求,依法维护其合法权益。

  华侨、归侨、侨眷依法成立的社会团体按照章程开展活动,其合法权益受法律保护。

  第八条 市、县(区)人民政府将侨务工作经费列入同级财政预算,并予以保障。

  第九条 市人民政府每五年开展一次侨情调查,调查工作由市侨务部门会同市统计部门实施。

  第十条 对经批准回本市定居的外籍华人、华侨,有关部门应当按照有关规定办理落户手续;属于本市紧缺人才的,有关部门应当优先办理。

  第十一条 华侨持中华人民共和国护照在本市从事投资活动,有关部门和单位应当认可其身份并提供便利。

  第十二条 市、县(区)侨务部门依法推荐华侨、归侨、侨眷代表候选人参加各级人民代表大会的选举。

  县(区)人民代表大会或者镇人民代表大会代表选举期间,原籍本市或者出国前居住地在本市的华侨,依法在原籍地、出国前居住地,或者在本市现工作、学习地所在选区参加选举。

  归侨、侨眷按照有关规定和程序,担任各级政协委员。华侨按照有关规定和程序,担任市政协的专门委员会特邀委员。

  第十三条 市、县(区)人民政府有关部门对生活确有困难的归侨、侨眷按照下列规定给予救济:

  (一)符合本市居民最低生活保障条件的,依法纳入最低生活保障范围。对符合最低生活保障条件的归侨本人,每月可以按照保障标准增发10%的保障金;

  (二)对归侨、侨眷中的老年人、残疾人、重病患者、未成年人等特殊困难低保对象给予照顾,对享受低保后仍有较大困难的家庭和低保对象以外的低收入家庭,有关部门可以依照规定给予临时生活救助或者专项救助;

  (三)对符合条件需要进社会福利院、敬老院的归侨、侨眷,有关部门可以给予优先安排。

  第十四条 市、县(区)人民政府及其有关部门为归侨、侨眷就业提供职业指导、职业培训、职业介绍以及就业援助服务。

  华侨来本市工作的,用人单位应当在签订劳动合同后一个月内向人力资源和社会保障部门为其申请办理合法就业手续,领取就业证。

  第十五条 在本市就业的华侨、归侨和侨眷,其社会保险的登记、缴费、待遇支付等,按照国家和省、市有关规定办理。

  华侨与用人单位建立劳动关系的,用人单位应当依法签订劳动合同,并持华侨本人的有效护照、劳动合同等证明材料到当地社会保险经办机构为其办理登记、缴费手续,社会保险费由用人单位和本人按规定缴纳。

  灵活就业的华侨,可以持本人有效护照、南京海外留学人才居住证等证明材料,到当地社会保险经办机构办理社会保险参保缴费手续。

  第十六条 参加职工基本养老保险的华侨、归侨和侨眷,在达到法定退休年龄时,累计缴费不足十五年的,可以按照本市有关规定延长缴费至满十五年。《中华人民共和国社会保险法》实施前参保、延长缴费五年后仍不足十五年的,按照有关规定可以一次性缴费至满十五年。

  在本市工作的华侨在达到法定领取基本养老金条件前出境定居的,其个人账户予以保留,达到法定领取条件时可以按照国家规定享受相应的养老保险待遇。

  第十七条 对困难的归侨家庭人员参加城镇居民基本医疗保险或者新型农村合作医疗所需个人缴费部分,有关部门应当按照规定予以适当补助;对其经城镇基本医疗保险或者新型农村合作医疗补偿后仍难以负担的医疗费,及时给予适当救助。

  第十八条 离休、退休、退职的归侨、侨眷获准出境定居的,按照国家有关规定享受的离休、退休、退职待遇不变。委托他人领取养老金的,需要每年向原单位或者负责支付养老金的社会保险经办机构提供由我国驻其所在国外交(领事)机构或者所在国的公证机构出具的本人生存证明文件。

  第十九条 鼓励外籍华人、华侨、归侨和侨眷在本市兴办、捐赠各类公益事业。公益事业项目的权属、用途、名称不得随意更改。

  华侨捐赠公益事业的财产因特殊情况确需改变用途的,受赠人应当向捐赠人说明理由,并告知所在地县(区)侨务部门和原审批机关。

  外籍华人、华侨、归侨、侨眷及其境外亲友投资兴办的企业,用于公益事业的捐赠,按照国家规定享受税收优惠。

  对有突出贡献的外籍华人、华侨、归侨和侨眷捐赠人,有关部门给予鼓励和表彰。

  第二十条 对符合住房保障条件的城市归侨、侨眷家庭,在同等条件下优先纳入廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房供应范围。

  因村庄和集镇统一规划建设,征收华侨在农村私有房屋的,征收人在补偿和安置时给予华侨与当地村民同等待遇。

  第二十一条 因公共利益需要迁移华侨祖墓的,建设单位应当告知华侨或者其在国内的眷属,并给予合理补偿。迁移国家特别保护的华侨祖墓,还应当经县(区)人民政府批准并告知市侨务部门。

  第二十二条 华侨、归侨应当遵守省、市人口与计划生育有关规定。符合下列情况的,经申请并办理审批手续后,可以再生育子女:

  (一)华侨与本市居民结婚生育,已生育子女均在境外定居的;

  (二)夫妻均为华侨且一方原户籍地在本市,已生育子女均在境外定居的;

  (三)夫妻均为归侨,回内地定居不满六年且只有独生子女,或者所生育子女均在境外定居的。

  华侨与本市居民结婚,在境外生育子女数量不符合省、市人口与计划生育有关规定,且该子女回本市定居的,应当依法缴纳社会抚养费。

  第二十三条 华侨子女在其国内监护人户口所在地就读义务教育学校的,按照免试就近入学的原则,由居住地所在县(区)教育主管部门根据学区划分的规定安排就读学校,依法免缴学费和杂费。

  接收华侨子女的义务教育学校不得以任何名义和形式设立针对华侨子女的收费项目或者擅自提高收费标准。

  归侨学生、归侨子女、华侨子女报考高等院校、中等学校,按照国家、省和市有关规定给予政策性加分。

  第二十四条 归侨、侨眷需要赴境外处分财产或者接受遗产、遗赠、赠与的,有关部门应当提供必要协助。

  第二十五条 归侨、侨眷依法申请出境,所在单位不得作出损害其合法权益的规定。在获得前往国家或者地区的入境签证之前,不得强令其辞职、停职、停薪、退学或者腾退住房,不得自行规定收取保证金、抵押金或者扣压土地权属证书和房屋产权证书。

  第二十六条 鼓励外籍华人、华侨、归侨和侨眷参与本市经济社会建设。有关部门应当根据外籍华人、华侨、归侨和侨眷投资创业的需要,在政策咨询、资金扶持、信息需求等方面提供服务。

  鼓励外籍华人、华侨、归侨科技人员采取兼职、咨询、讲学、科研和技术合作、技术入股、投资兴办企业等形式,来本市工作或者服务,并享受国家和市有关优惠待遇。

  外籍华人、华侨、归侨和侨眷在本市的投资、投资收益和其他合法权益受法律保护,任何单位和个人不得侵占、损害。对有突出贡献的外籍华人、华侨、归侨和侨眷投资者,根据我市有关规定给予表彰或者奖励。

  第二十七条 鼓励外籍华人、华侨、归侨和侨眷在本市开展专利申请、商标注册和著作权登记等活动,依法维护其知识产权申请人、权利人和其他当事人的合法权益。

  外籍华人、华侨投资者用专利、科研成果、专有技术等依法创办企业的,享受留学人员回国创业的有关政策。

  经认定的外籍华人、华侨投资设立的高新技术企业,可以依法享受有关税收优惠待遇。符合贷款原则的,按照国家有关规定给予信贷支持。

  第二十八条 市、县(区)人民政府及其有关部门做好高层次人才的联系、引进和服务工作。鼓励外籍华人、华侨、归侨和侨眷发挥人才资源优势,支持他们通过其境外亲友引进人才。

  对本市引进的外籍华人、华侨、归侨中的科技创业创新人才,有关部门按照规定给予企业初创、金融财税等扶持,并提供相关生活服务。

  在本市工作的外籍华人、华侨符合海外留学人才居住证申请条件的,可以依据规定申领。

  对来本市工作的外籍华人、华侨人才,有关部门应当在创业扶持、配偶就业、子女就读、通关等方面依据我国法律、政策的规定提供相应便利。

  第二十九条 华侨、归侨可以依法被录用或者聘任(用)为国家工作人员;符合公开选拔领导干部条件的,按照有关规定参加公开选拔。

  华侨、归侨在本市从事专业工作的,可以参加本专业职称资格评定,其在境外的专业工作年限和成果,作为专业职称资格评定的参考依据。

  第三十条 市、县(区)侨务部门应当促进本市与海外华侨的文化交流,加强与外籍华人、华侨、归侨、侨眷中经济、科技、文化界知名人士,以及海外知名华人华侨社团的交流合作。

  第三十一条 市、县(区)侨务部门应当做好华侨、归侨和侨眷权益保护的法律宣传、咨询、投诉受理和纠纷调解等工作,帮助外籍华人、华侨和归侨处理在本市创业、生活中遇到的问题,有关部门应当予以协助。

  第三十二条 华侨、归侨和侨眷在国内的合法权益受到侵害,有权向有关部门控告、申诉,受理部门应当依法及时处理。符合法律援助条件的,法律援助机构应当优先受理。各级侨联组织应当给予支持和帮助。

  第三十三条 国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,致使华侨、归侨和侨眷合法权益受到损害的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第三十四条 本办法所称外籍华人是指已加入外国国籍的原中国公民及其外国籍后裔,以及中国公民的外国籍后裔。

  外籍华人经批准恢复或者取得中国国籍并依法办理来中国落户手续的,视为归侨。

  外籍华人在中国境内的具有中国国籍的眷属视为侨眷,其范围参照本办法第四条第一款。

  第三十五条 本办法第二、三、四、三十四条的规定仅适用于华侨、归侨、侨眷和外籍华人身份的界定,他们在国内的相关政策待遇,按照有关规定执行。

  第三十六条 本办法自2012年4月1日起施行。