广州市维护稳定及社会治安综合治理领导责任制实施办法
中共广州市委办公厅 广东省广州市人民政府办公厅
中共广州市委办公厅文件
穗办〔2003〕10号
关于印发《广州市维护稳定及社会治安综合治理领导责任制实施办法》的通知
各区、县级市党委和人民政府，市直局以上单位：
市维护稳定及社会治安综合治理委员会、市纪律检查委员会、市委组织部、市人事局、市监察局重新修订的《广州市维护稳定及社会治安综合治理领导责任制实施办法》，已经市委、市政府同意，现予印发，请按照新修订的《实施办法》，认真施行。
中共广州市委办公厅
广州市人民政府办公厅
二○○三年六月十七日
广州市维护稳定及社会治安综合治理领导责任制实施办法
为增强我市各级领导干部抓社会治安综合治理工作的责任感和使命感，进一步落实社会治安综合治理领导责任制，根据省维稳及综治委、省纪委、省委组织部、省人事厅、省监察厅《广东省社会治安综合治理领导责任制实施办法》和《广州市社会治安综合治理条例》，结合实际，特修订本实施办法。
一、各级党委、政府和各部门、各单位都要建立健全维护稳定及社会治安综合治理领导责任制，党政一把手为本地区、本部门、本单位维稳及综治工作第一责任人，分管的党政领导为直接责任人；团体、学校、企业、事业单位包括非公有制经济组织的法定代表人或主要负责人为第一责任人，分管的副职为直接责任人。维稳及综治领导责任制的责任人要按照"属地管理"和"谁主管、谁负责"的原则，承担"保一方平安"的政治责任。
二、各级党委、政府要把维稳及综治工作列入本地区经济社会发展和社会主义精神文明建设的总体规划，作为任期目标之一，定期研究，积极解决维稳及综治工作遇到的困难，及时处置突出的不安定因素及社会治安问题，并根据上级有关维稳及综治工作的要求，结合实际贯彻落实。对维稳及综治工作开展的重大行动，第一责任人要亲自抓，直接责任人要具体抓。
各级维稳及综治委成员单位要将维稳及综治工作列入年度工作计划，作为领导干部任期目标的重要内容。同时，要按照本级维稳及综治委的部署，积极履行职能，落实维稳及综治工作各项措施，发挥齐抓共管的作用。
中央、省和外地驻穗单位以及其他机关、团体、学校、企业、事业单位包括非公有制经济组织要按照"属地管理"原则，"管好自己的人，看好自己的门，办好自己的事"，接受所在地综治委的组织、指导、检查、考核，参与驻地社区治安防范的联防联动。
三、通过抓维稳及综治工作年度目标管理责任制落实维稳及综治领导责任制。目标管理责任制内容要函盖维稳及综治工作的各个方面，明确"打击、防范、教育、管理、建设、改造"等方面的领导职责、目标要求，并且层层签订目标管理责任书，一级抓一级，逐级抓落实。加强对维稳及综治工作目标管理责任制的考核，将各项综治措施是否落实，治安防范效果是否明显，群众对社会治安是否满意作为考核的重要标准。考核工作每年进行一次。
四、对维稳及综治工作成绩突出的地区、部门、单位及个人，由各级地方党委、政府或维稳及综治委给予表彰、奖励。
（一）维稳及综治工作目标管理责任制年度考核优秀的地区、部门、单位，可参加各级维稳及综治工作先进集体的评选。
（二）有特殊贡献的个人，可由市、区、县级市维稳及综治委推荐，报请本级人民政府批准，给予立功、晋级或授予荣誉称号。
（三）被评为市维稳及综治工作先进单位的，除由评选单位给予单位奖励外，由本单位给予党政一把手和党政分管副职各1个月基本工资额的奖励；连续3年被评为市维稳及综治工作先进单位的，由市维稳及综治委提出建议，市委、市政府给予党政一把手和党政分管领导嘉奖，并由所在单位给予3个月基本工资额的奖励。此后再次被评为市维稳及综治工作先进单位的，重新计算并给予奖励。
（四）被评为市维稳及综治工作先进个人的，由本人所在单位给予1个月基本工资额的奖励；连续3年被评为市维稳及综治工作先进个人的，给予3个月基本工资额的奖励。此后再次被评为市维稳及综治工作先进个人的，重新计算并给予奖励。
（五）由市统一组织评选的市维稳及综治工作先进单位，奖励经费由市财政专项安排；各单位按本办法对相关人员进行奖励所需经费，从所在单位自有经费中解决。
（六）维稳及综治工作考核成绩可作为党政一把手和分管副职领导干部提拔使用的依据。
五、对维稳及综治领导责任制不落实，没有达到目标管理责任制要求的地区、部门、单位，实行通报批评、黄牌警告、一票否决。
（一）有下列情形之一的，应给予黄牌警告：
1.政法基层组织和综治机构不健全，综治工作没有专人抓、专人管，工作不落实的；
2.对不安定因素或内部矛盾纠纷化解、处置不力，发生50人以上参与的群体性突发事件，造成严重后果的；
3.区、县级市发生刑事案件或治安责任事故，造成严重损失或恶劣影响的；
4.出现被上级主管部门点名批评，或被新闻媒体曝光的治安问题，经综治部门调查核实，确实负有重要领导责任的；
5.因教育管理工作不力，本单位干部职工中违法犯罪情况比较严重的；
6.创建安全社区（村）工作不落实，或租赁屋和外来暂住人员管理不落实，造成社区（村）内违法犯罪案件多的；
7.群众对社会治安基本满意率低于全市平均水平15个百分点的；
8.各级维稳及综治委认为应予黄牌警告的其它情况。
（二）未达到（一）所列程度，但问题较为突出的，给予通报批评。
（三）有下列情形之一的，应给予一票否决：
1.对维稳及综治工作不重视，领导机构不健全，综治工作不落实，以致本地区或本单位刑事、治安案件大幅度上升（同比上升20%以上），治安秩序严重混乱的；
2.对不安定因素和内部矛盾不及时化解、处理，以致发生被境内外敌对势力利用的非法请愿、罢工、罢课、示威、游行等问题，或发生100人以上参与的群体性突发事件，造成严重后果，危害社会稳定的；
3.区、县级市发生一次死亡10人以上刑事案件或治安责任事故，街、镇、企业、事业单位发生一次死亡3人以上刑事案件或治安责任事故，造成特别恶劣影响的；
4.因管理不善，防范措施不落实，发生刑事案件或治安责任事故，使国家、集体财产遭受严重损失，又不认真查处并改进工作，或有意瞒报、虚报的；
5.出现被上级主管部门多次点名批评、被新闻媒体多次曝光的治安问题，经综治部门调查核实，确实负有重要领导责任的；
6.具有省维稳及综治委、省纪委、省委组织部、省人事厅、省监察厅《关于实行扫除"黄赌毒"一票否决权制的实施细则》（粤维稳及综治委〔2000〕13号）第八条所列情形之一，或地区、部门、单位领导参与、支持、纵容、庇护黑恶势力，充当保护伞，影响恶劣的；
7.群众对社会治安基本满意率低于全市平均水平25个百分点的；
8.年度维稳及综治工作目标管理责任制考核不合格的；
9.各级综治委认为应予一票否决的其它情况。
（四）市维稳及综治委对区、县级市及市直有关部门行使通报批评、黄牌警告、一票否决权；区、县级市维稳及综治委对街、镇及驻区的机关（由市维稳及综治委考核的除外）、团体、学校、企业、事业单位行使通报批评、黄牌警告、一票否决权；区、县级市及街、镇两级维稳及综治委可以就上一级维稳及综治委决定通报批评、黄牌警告、一票否决行使建议权。
通报批评、黄牌警告由同级维稳及综治办提出，或由下一级维稳及综治委建议，市或区、县级市维稳及综治委领导审批决定；一票否决由同级维稳及综治办提出，或由下一级维稳及综治委建议，经同级维稳及综治、纪检、组织、人事、监察部门联席会议审议，市或区、县级市维稳及综治委全会审查通过。
（五）由市、区、县级市维稳及综治委向被批评、警告、否决的地区、部门、单位发出《通报批评通知书》、《黄牌警告通知书》、《一票否决决定书》，并向其所属地区、部门、单位通报。通报批评、黄牌警告、一票否决决定应及时报告本级党委和政府，抄送同级纪检、组织、人事、监察部门，并报上级维稳及综治委和纪检、组织、人事、监察部门备案。
（六）黄牌警告时效为半年，一票否决时效为一年。黄牌警告、一票否决期满后，行使黄牌警告、一票否决权的维稳及综治委应对被警告、被否决的地区、部门、单位进行检查，对已按要求整改的，应按时解除黄牌警告或撤销一票否决。黄牌警告期满，经检查整改未达要求的，应予一票否决。一票否决期满，经检查整改未达要求的，再次予以一票否决。解除黄牌警告或撤销一票否决，按照决定给予黄牌警告、一票否决的批准程序进行。
受到黄牌警告、一票否决的地区、部门、单位，对黄牌警告、一票否决不服的，或其上级主管部门有不同意见，可在收到《黄牌警告通知书》、《一票否决决定书》15个工作日内向作出决定的机构的上一级维稳及综治领导机构提出书面复议申请。受理复议的机构，应在接到提请复议的要求30日内复查完毕，作出是否变更的决定，并答复申请复议的单位或个人。复议期间原决定暂不执行。经复议维持原决定的，以复议决定书签发日期为黄牌警告、一票否决的生效日期。
（七）受黄牌警告、一票否决的地区、部门、单位，在解除黄牌警告、撤销一票否决之前，取消评选综合性荣誉称号和受奖励的资格，其维稳及综治工作责任人不得评先受奖、晋级晋职、晋升工资，不得易地、易岗担任同级领导职务。
对连续两年被一票否决的地区、部门、单位，作出否决决定的维稳及综治委应向本级党委、政府或其上级主管部门提出对维稳及综治工作责任人降职、免职或撤换的建议。
六、各级纪检、监察部门，要根据维稳及综治委的建议，对严重失职，导致治安秩序长期混乱，发生影响特别恶劣的刑事案件、治安责任事故的地区、部门、单位党政领导干部及时进行检查和监察，并根据其应承担的责任，依照中共中央纪律检查委员会《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》及其它有关规定，给予相应的党纪、政纪处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
七、各级各部门在组织综合性的评先奖励活动过程中，在将评选意见提交审议之前，必须先征求相应的维稳及综治领导机构的意见。
八、广州经济技术开发区和各区、县级市维稳及综治委可结合实际，制定具体的社会治安综合治理领导责任制实施办法。
九、本《实施办法》由广州市维护稳定及社会治安综合治理委员会负责解释。
十、本《实施办法》自公布之日起施行，《关于施行〈广州市社会治安综合治理领导责任制实施办法〉的通知》（穗办〔1994〕11号）、《关于印发广州市社会治安综合治理领导责任制实施办法补充规定的通知》（穗办〔1997〕7号）、《关于〈广州市社会治安综合治理领导责任制实施办法补充规定〉的几点说明》（穗综委〔1998〕8号）同时停止执行。
张长海
根据《刑法》第二百二十七条第二款规定“倒卖车票、船票，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处票证价额一倍以上五倍以下罚金。”根据最高院有关规定该条规定的罪名为：倒卖车票、船票罪。
同时，最高人民法院在《关于审理倒卖车票刑事案件有关问题的解释》中具体规定：“高价、变相加价倒卖车票或者倒卖坐席、卧铺签字号及订购车票凭证，票面数额在五千元以上，或者非法获利数额在二千元以上的，构成刑法第二百二十七条第二款规定的“倒卖车票情节严重”。”
根据铁道部的通知，从2012年1月1日(乘车日期)起，全国所有旅客列车实行车票实名制，旅客须凭本人有效身份证件购买车票，并持车票及购票时所使用的乘车人本人有效身份证件原件(免费乘车的儿童及持儿童票乘车的儿童除外)进站、乘车。
今年以来，由于以上火车票实名制的实施，原来大量围绕在各地火车站周围的火车票“票贩子”们，基本上销声匿迹。但是，树而欲静风不止，目前，在各地火车站周围又出现了不少的代买火车票并收取一定报酬的活动。针对这种代买火车票并收取一定报酬的活动，在有关执法部门内部出现了对立的两种不同的处理意见。
一种意见是：只要在代买火车票并收取一定报酬的过程中出现符合最高院司法解释规定的“票面数额在五千元以上，或者非法获利数额在二千元以上的”，就要继续适用《刑法》第二百二十七条第二款和最高人民法院司法解释的规定，继续以倒卖车票罪进行打击。
另一种意见是认为由于以上火车票实名制的实施，形势和具体实际的法律关系已经发生重大变化。在立法机关和最高院没有新的规定以前，对代买火车票并收取一定报酬的活动应慎重处理。
我认为，后一种意见是正确的。理由如下：
铁道部规定并实施火车票实名制，已经根本性的改变了火车票买卖过程中的所有权关系，并已经引起该行为过程在民刑事法律关系及其性质上的巨大变化。具体就是由于火车票实名制的实施，该被购买的火车票从车站被卖出后的车票所有权，自始至终始终是属于身份证件所有权人的，并且不会因为该车票代理费用的多少产生任何变化。因此，就造成了这种代购火车票的民事法律关系，与火车票实名制实施前可能涉嫌的买进卖出的倒卖火车票的民刑事法律关系是完全不同的。
以前的民事法律关系是，由于火车票是不记名的，买票人或持票人依法就是该火车票的所有权人。倒卖火车票人与火车票的这种所有权关系的存在，就使该倒卖火车票人与买“黄牛火车票”的人之间，就产生了商业性质的民事法律平等意义上的买卖关系，并使得刑事法律意义上的买进卖出的“倒卖”关系成立。
而现在的状况是，代买火车票活动的代买人，在民事法律意义上没有独立的法律地位。在买火车票的过程中，不是他本人在购买，而是他替身份证件所有权人在进行购买。他与真正买火车票的身份证件所有权人的民事法律关系是一种委托合同关系。
而在民事法律关系中，委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。委托合同的特征有：1、标的是处理委托事务的行为，既可以是法律行为，也可以是事实行为；2、委托合同建立在双方的相互信任关系的基础上；3、委托合同既可以是有偿合同，也可以是无偿合同。
代买火车票并收取一定报酬的原因，是由于在此代买的活动中具有商业委托和代理的法律关系的存在。所以，这种实际状况和具体的法律关系与刑事法律意义上的“倒卖”关系是完全不同的。因此，此种实际状况的产生，就使得现在出现的代买火车票并收取一定报酬的活动，已经完全不再具备以前刑事法律意义上“倒卖火车票”的特征和性质，而只具备“代买火车票”的商业法律关系特征和性质。同时，这种商业法律关系特征和性质使他也完全与倒卖车票、船票罪犯罪构成的客观方面是完全不同的。
倒卖车票、船票罪犯罪构成的客观方面是：本罪在客观方面表现为倒卖车票、船票、情节严重的行为。所谓倒卖，是指购买车票、船票后加价卖出或者为了卖出而购买牢票、船票。本罪的本质在于其目的是否通过加价卖出而获得，至于其目的是否实现则不影响其性质的认定。
而现在出现的代买火车票并收取一定报酬的活动，已经完全丧失加价或准备加价的任何可能性，已经与倒卖车票、船票罪犯罪构成的客观方面完全不同。
所以，现在出现的代买火车票并收取一定报酬的活动不再具备与倒卖车票、船票罪犯罪构成的客观方面。因此，代买火车票并收取一定报酬的活动不能够构成倒卖车票、船票罪的犯罪构成，也不构成倒卖车票、船票罪的罪名
总之，由于以上火车票实名制的实施，由于代买火车票活动中的行为人主体、行为法律性质和特征已经产生根本的变化；由于代买火车票并收取一定报酬的活动不能够构成倒卖车票、船票罪的犯罪构成，也不构成倒卖车票、船票罪的罪名。根据《刑法》第三条规定的 “法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑”的规定，在立法机关和最高院没有新的规定以前，对代买火车票并收取一定报酬的活动不构成任何的犯罪罪名。
2012年2月21日
张长海律师供职于陕西力德事务所
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