对重构我国刑事附带民事诉讼制度的几点思考

1979年《刑事诉讼法》由于受当时历史背景、人文条件以及权利意识的影响，从现在的角度看在刑事附带民事诉讼的程序规定上十分简陋，存在诸多问题。此后的1996年《刑事诉讼法》即现行的《刑事诉讼法》中有关刑事附带民事诉讼制度的规定，无论内容或文字表述，与1979 年《刑事诉讼法》没有任何区别。
随着我国改革开放和建设社会主义市场经济，公民权利意识普遍提高，这一制度设置和规定上的合理性和完备程度越来越受到社会公众的质疑。近十几年来法学界对于刑事附带民事诉讼制度在实践中存在的问题是不断批判。近几年来最高人民法院也多次针对出现的问题进行司法解释，以期统一和解决相关的法律适用问题。然而，这些解释给人的感觉是“头痛医头，脚痛医脚”。未能从根本上解决司法实践中存在的矛盾。尤其突出的表现在现行《刑事诉讼法》所规定的刑事附带民事诉讼制度，已经不适应对于被害人权利保护的需要。以至有学者提出将刑事附带民事诉讼从刑事诉讼中剥离的观点。对于该论点笔者学识浅疏，不敢妄加评论。笔者仅就从立法上对刑事附带民事诉讼制度进行重构谈谈几点意见。
一、明确将精神损害赔偿列入刑事附带民事诉讼的受案范围
按照《刑事诉讼法》第77条和《最高人民法院关于〈刑事 附带民事诉讼范围问题的规定〉》，刑事诉讼中可以附带提起的民事诉讼仅限于物质方面的损害。即：“对于被害人因犯罪行为遭受精神损失而提起附带民事诉讼的，人民法院不予受理。”而立法和司法之所以做出这种规定和解释，按照通说，主要是基于两个方面的理由：第一，虽然被告人的犯罪行为造成被害人的精神损害，但在刑事诉讼中人民法院通过适用刑法惩罚犯罪，对于被害人而言已经具有了精神抚慰作用。换句话说，犯罪分子受到的刑事处罚对于被害人来说，就是最大的精神抚慰，因而被害人无须再行单独提起精神损害赔偿之诉；第二，就犯罪行为给被害人所造成的精神损害而言，可以说所有的犯罪都不同程度的对被害人造成了损害。如果允许被害人提起精神损害赔偿，就意味着在刑事诉讼中任何案件的被害人都有权附带提起精神损害赔偿，这不仅致使提起民事诉讼的范围过于广泛，而且也将严重影响刑事审判的效率。上述两个方面的理由，笔者认为是不能成立的。理由如下：
（一）国家审判机关对于犯罪的处罚，虽然对于被害人而言的确具有精神上的抚慰作用，但是这种意义上的精神抚慰与以金钱赔偿为特征的精神损害赔偿却是两种不同的类型。前者作为代表国家的司法机关依法对于犯罪的追究，是一种公权行为，其目的在于维护整个社会发展所必须的秩序和保护所有公民的人身权利和财产权利。其意义主要体现在惩罚犯罪和预防犯罪上，而后者作为被害人对于犯罪行为所造成损害的赔偿要求，是一种私权行为，其目的在于得到经济上的赔偿。其意义主要体现在对于个人损害的经济补偿上，不涉及其他公共利益。刑事诉讼中对于犯罪分子判处一定的刑罚，只是从惩罚犯罪的角度维护了被害人的权益，维护社会秩序，体现正义，然而被害人并没有在身心和精神上得到抚慰。而受到犯罪行为侵害的被害人，比如强奸犯罪的受害人，以及容貌被毁的受害人，其精神上的痛苦可能伴随终身，犯罪分子受到刑事处罚并不能彻底弥合被害人精神上的创伤。因而，在追究罪犯刑事责任的同时，责成罪犯给予被害人以金钱赔偿为主要内容的精神损害赔偿是必要的。那种认为惩罚了犯罪分子就告慰了被害人，就是对被害人最大的精神抚慰的观点，具有浓郁的国家本位主义特征，很大程度上忽视了被害人的个体利益。
（二）确定可以提起精神损害赔偿的范围。不仅刑事附带民事诉讼中，就是单纯的民事诉讼中司法上也从来不受理超出特定范围的精神损害赔偿请求。因此，认为允许被害人提起精神损害赔偿，就意味着刑事诉讼中任何案件的被害人都有权附带提起精神损害赔偿的结论，在逻辑上是不能成立的，在法律和事实上也是没有根据的。同时，即便是允许被害人提起精神损害赔偿有可能影响刑事审判的效率，也不成其为否定刑事诉讼中可以附带提起精神损害赔偿的理由，这不仅是因为在被害人权利的保护上，国家具有不可推卸的责任，而且还在于诉讼效率与被害人的保护是两个不同层次的问题，保障后者具有较前者更为重要的社会意义和社会价值。以牺牲个人权利保护来换取司法审判的效率的观点对于被害人而言是不公正的。
另外，从联合国相关国际文件以及我国《宪法》有关规定看。1985年联合国批准通过的 《为罪行和滥用权利行为受害者取 得公理的基本原则宣言》第一条规定：“‘受害者’一词系指个人或整体受到伤害包括身心损伤、感情痛苦、经济损失或基本权利的重大损害的人，这种伤害是由于触犯会员国现行刑事法律，包括那些禁止非法滥用权利的行为或不行为所造成的。”第四条规定：“对待罪行受害者时应给予同情并尊重他们的尊严。他们有权向司法机关申诉并为其所受损害迅速获得国家法律规定的补救。”按照这两条规定，受到犯罪行为伤害的受害人，无论其所受伤害是物质性的还是精神上的都有权向司法机关提起损害赔偿之诉，各国司法机关也应迅速给予司法救济。我国《宪法》明确规定：“国家尊重和保障人权”。这一规定不仅强调了进入新世纪中国社会的权利保障问题，而且作为国家根本大法中的重要规定，也应在下位法中得到贯彻实施。人格权作为人权组成部分中的一项重要权利应当受到尊重，当其受到侵害以后当然可以在刑事诉讼过程中通过精神损害赔偿的形式得到救济。最高人民法院现行有关刑事附带民事诉讼的司法解释，拒绝和否定精神损害赔偿，这种规定明显有违宪之嫌。
二、明确规定提起附带民事诉讼的方式
被害人应当或者可以采用哪种方式提起附带民事诉讼，现行《刑事诉讼法》和最高人民法院的司法解释没有明确具体的规定和操作程序。因此从刑事附带民事诉讼程序立法完善的角度，以及保护被害人权利的角度上看，有必要加以明确规定的。
被害人提起附带民事诉讼的方式，目前实践有两种方式：一、是在公诉机关提起公诉的同时，由被害人自行采用口头或者书面的形式直接向法院提起；二、由被害人向负责案件侦查的侦察机关或者审查起诉的公诉机关提交申请，经审查以后在刑事公诉中附带提起。这两种方式虽然都是刑事诉讼中被害人提起附带民事诉讼的方式，但是有所不同的。前者特点在于，被害人是在公诉机关提起刑事公诉的同时，直接向法院提起，由法院审查确定是否受理，以及是否在同一刑事程序中审理。而后者首先是由被害人向公诉机关提交申请，经公诉机关审查后提起后再向人民法院附带提起。这两种方式在性质上存在差别：前一种方式作为被害人是在公诉机关提起的刑事诉讼之外，独立提起的附带民事诉讼，虽然附属于刑事公诉，然而从“诉”的角度上看，是一个独立的民事赔偿之诉，只不过基于同一个犯罪事实，人民法院将其合并在刑事诉讼中一并审理。而后者作为被害人向公诉机关提出，并经公诉机关审查后在刑事诉讼中一并提起的民事诉讼，却不是一个独立的民事诉讼，而是刑事诉讼中的一个组成部分。两者不仅性质和类型不同，而且各自所存在的问题也不相同。前者的问题在于，不经公诉机关审查而提起的民事赔偿之诉，由于被害人与公诉机关的主要诉讼目的不同，即通常被害人的诉讼目的主要在于得到经济赔偿，而公诉机关基于传统职能，其主要的诉讼目的是追究被告人的刑事责任，因而有可能影响审判效率，有的法院甚至劝说被害人另行提起民事诉讼。后者的问题在于，由于民事诉讼的提起要经公诉机关审查，而当其公诉机关与被害人的认识、目的不一致时，公诉机关可能限制民事赔偿的提起。司法审判实践中，由于没有具体的法律规定，导致各地在执行上出现差异。有的地区两种方式都在执行，而有的地区只允许被害人向负责案件侦查或者审查起诉的公诉机关提交附带民事诉讼的申请，由这些机关审查同意后才允许附带提起民事赔偿之诉。这在一定程度上限制了被害人行使损害赔偿请求的权利。为此，应当在《刑事诉讼法》中明确规定，允许被害人选择其中之一为提起附带民事诉讼的方式。给被害人的充分的行使权利。
三、被害人在附带民事诉讼中的诉讼地位和权
目前我国的刑事诉讼遵循的是“公权优先”、“效率优先”的原则，国家利益、社会利益的保护被置于了优先的地位，被害人的个体利益被认为仅仅是在保护国家利益、社会利益同时（或之后），附带保护的内容。为此，不仅程序设置上附带民事诉讼被视为一个附属程序，而且，被害人在附带的民事诉讼中居于什么样的诉讼地位，以及具有那些法定的诉讼权利，在现行的《刑诉法》中是没有具体规定的。虽然从最高人民法院有关司法解释的规定中可以推理出被害人可作为原告人的诉讼地位以及享受原告人的诉讼权利，但是就法律规定的表现形式而言，却是很不清楚的。现行立法上和司法解释规定形式上所存在的问题，以及长期存在于刑事司法审判中的“刑主民辅”、“刑事吸收民事”传统思想观念的影响，司法审判实践中，忽视被害人作为原告诉讼地位的情况屡见不鲜。漠视被害人诉讼权利的情况也自然而然的就成为了一种无法避免的普遍现象。应当从立法上明确规定被害人在附带民事诉讼中作为原告人的诉讼地位及其相应的诉讼权利。
在具体的操作程序上，笔者认为应规定以下几项权利：第一，在附带民事诉讼的受理程序中，被害人对于侦察机关或者人民检察机关不接受附带民事诉讼时，可以向同类上级机关申请复议；第二人民法院裁定不予受理附带民事诉讼的，被害人可以提出上诉；第三，在刑事审前准备程序中，被害人享有请求人民法院调查收集自己因客观原因无法收集证据的权利，对于司法机关委托鉴定的结论有异议时有请求重新鉴定的权利，第五被害人享有请求查阅司法机关有关犯罪行为、事实侦查、检查材料的权利，第六，在法庭审理阶段，有申请审判人员回避的权利，有申请不公开审理的权利，有参与案件事实调查的权利。
此外，由于附带民事诉讼本质上是一种民事诉讼，为此，就被害人与被告人之间的权利、义务关系而言，还应当遵循诉讼权利、义务平等原则，即就附带民事诉讼的程序设置而言，被害人即附带民事诉讼的原告人与被告人之间，在民事诉讼的法律地位、权利和义务也应平等。因而在程序的设置及其权利的完善中，也应当明确被害人的诉讼义务：对于被害人负有收集证明自己赔偿主张的证据的义务；负有向法庭提交证明自己主张的证据的义务；负有说明、 解释所提交证据与赔偿主张之间存在关联；不能证明自己的主张所应承担的不利后果等做出相应的具体规定。
四、明确规定被告人在刑事附带民事诉讼中可以提出反诉
一般而言法院不允许被告人向被害人提出反诉。由于现实的刑事案件中，被告人的犯罪行为在不少的情况下与被害人的过错行为或者不当行为存在一定程度的联系，因而现实审判实践中，被告人反诉被害人的情况时有发生。在刑事诉讼中，就刑事部分而言，由于被告人不能对国家公诉机关进行反诉，但同时立法和司法解释没有明确规定关于附带民事诉讼中，被告人可否对于被害人提起反诉，因而附带民事诉讼中被告人是否可以反诉被害人，就成为了一个长期悬而未决的问题。致使司法实务中对于这一问题的处理十分的混乱，因而从统一司法和刑事附带民事诉讼程序立法完善的角度上看，这也是刑事附带民事诉讼程序制度设置中必须加以完善和解决的重要方面。
对于这一问题，笔者认为在刑事附带民事诉讼中是应当允许被告人向作为原告人的被害人提起反诉的，这不仅是因为附带民事诉讼本质上是民事诉讼，理应遵循民事诉讼中当事人双方对等与平等的基本原则，而且否定被告人对于附带民事诉讼原告人的反诉权也是不公平、公正的。虽然从立法的角度上讲，应当充分保障被害人的诉讼权利，同时也不能忽视被告人应有的权利。即在附带的民事诉讼中，作为原、被告双方的被害人和被告人应 当具有平等和对等的诉讼权利。为此，从诉讼权利平等和对等的角度上讲，立法上理应明确授予被告人在 附带民事诉讼中的反诉权。即在附带民事诉讼中，只要被告人提出的是与案件事实存在直接联系的反诉， 都应当允许和受理，且一并进行审理。
五、撤回公诉以后附带民事诉讼的处理
在现实刑事附带民事诉讼的司法审判实践中，有时会出现公诉机关撤回公诉的情况，当公诉机关撤回公诉以后，附带的民事诉讼应当怎样处理，就成为了程序上必须解决的一个问题。就目前审判实践中的情况来看，最为主要的是三种做法：一、由原审法院裁定中止诉讼，对于本院的民事审判庭有管辖权的，由原审刑事审判庭将附带民事诉讼的案件移送本院的民事审判庭审理；对于本院无管辖权的，由本院将附带民事诉讼案件移送有民事管辖权的法院审理；二、由原合议庭对附带民事诉讼的双方当事人进行调解，调解不成的裁定驳回附带民事诉讼，告知被害人另行起诉；三、由原审刑事合议庭继续审理附带民事诉讼的案件，并做出判决。
对于现实审判实践中的这三种做法，第二种方式比较切实。理由：首先，刑事附带民事诉讼是以公诉机关对于犯罪的刑事追诉为存在前提的。没有公诉机关对于犯罪的刑事追诉，也就不存在刑事诉讼中对于被害人的民事损害赔偿。既然追究犯罪的刑事追诉已经撤回，附带民事诉讼就没有了成立的前提，“皮之不存，毛将焉附”？其次，第二种方式在公诉机关撤回公诉的条件下，对附带民事诉讼的双方进行调解，不仅有利于诉讼经济，而且调解与审理不同，不存在刑事诉讼与民事诉讼在审理适用的原则、举证责任、证明标准等等上的重大差别。因而即便是诉讼的性质、类型不同，刑事审判庭也是可以对于双方进行调解的。而第一种方式在公诉机关撤诉以后，无视案件的情况，也不进行调解，就一律移送，显得很不经济。第三种方式虽然从诉讼的角度上看，似乎很经济，但是在审理的程序上是按照通常的民事诉讼程序还是刑事附带民事诉讼程序，以及诉讼过程中在举证责任、证明标准等等问题的确定上都存在诸多的问题。因而，相比之下第三种方式是不可取的。

卢建辉
如皋市人民法院
226500


安徽省铜陵市人民政府办公室


铜陵市人民政府办公室关于印发《铜陵市集体建设用地有偿使用和使用权流转管理试行办法》的通知

铜政办〔2012〕104号


县、区人民政府，市政府各部门，各企事业单位：

经市政府同意，现将《铜陵市集体建设用地有偿使用和使用权流转管理试行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。







铜陵市人民政府办公室

2012年8月14日





铜陵市集体建设用地有偿使用和使用权流转管理试行办法



第一章 总 则



第一条 为加强集体建设用地管理，规范集体建设用地市场秩序，促进土地资源优化配置和节约集约利用，推进城乡一体化发展，根据《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》（皖政〔2002〕60号）、《关于积极稳妥推进集体建设用地流转促进新农村建设的通知》（皖国土资〔2009〕86号）等文件精神，按照《铜陵市推进城乡一体化农村集体土地产权制度改革实施方案》的要求，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于本市行政区域内经省国土资源厅批准的试点乡（镇）集体建设用地有偿使用和使用权流转。

土地利用总体规划和城市总体规划已确定为城市建设用地范围内的集体土地，应纳入城市土地统一规划、征收，不纳入集体建设用地有偿使用和使用权流转范围。

商品住房开发建设不得使用集体建设用地。

第三条 集体建设用地有偿使用和使用权流转应遵循以下原则：

（一）符合土地利用总体规划、城镇或者村庄建设规划；

（二）优化土地资源配置，节约集约用地；

（三）计划管理，总量控制；

（四）明晰土地产权，依法自愿；

（五）公开、公平、公正、诚实信用。

第四条 集体建设用地在保持土地所有权不变的前提下，实行有偿、有限期、可流动的使用制度。

第五条 市、县人民政府国土资源行政主管部门应建立集体建设用地有偿使用和使用权流转的交易市场，统一负责本行政区域内集体建设用地有偿使用和使用权流转的管理、监督和检查工作。

试点乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内集体建设用地有偿使用和使用权流转的组织实施工作。



第二章 权属管理



第六条 农民集体所有的建设用地依法属于村农民集体所有的，所有权归村集体经济组织；属于乡（镇）农民集体所有的，所有权归乡（镇）集体经济组织；没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）农民集体所有的土地由乡（镇）人民政府代为经营管理。

第七条 市、县（区）人民政府国土资源行政主管部门应当对本辖区内的集体土地进行登记，确定土地所有者和使用者，由市、县（区）人民政府颁发集体土地所有证、集体土地（指建设用地）使用证。

依法抵押集体建设用地使用权的，由市、县（区）人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。

第八条 依法办理土地登记、核发土地权属证书的集体建设用地，方可由该集体土地所有者向土地使用者有偿提供土地和进行土地使用权流转。



第三章 有偿使用



第九条 集体建设用地有偿使用的批准权限在市、县人民政府，其最高年限参照同类用途出让国有土地使用权的最高年限执行。

第十条 集体建设用地可以参照国有土地使用权出让的程序和办法，采用招标、拍卖、挂牌及协议出让等方式出让土地使用权。

对工业、商业、旅游、娱乐等经营性建设项目用地，集体经济组织应当采取招标、拍卖或挂牌出让的方式提供土地使用权。

对基础设施、公益事业项目用地，集体经济组织可以采取租赁、作价出资（入股）、联营等形式提供土地使用权，也可以采用协议出让方式供地。

第十一条 集体土地使用者应当按照集体建设用地有偿使用合同的约定，向集体土地所有者支付土地有偿使用费。

土地有偿使用费，包括土地出让金、租金以及土地使用权作价出资（入股）、联营等产生的土地收益。

第十二条 集体建设用地有偿使用应同时符合以下条件：

（一）符合城乡规划并取得规划部门出具的用地规划许可文件；

（二）集体土地所有者已办理集体建设用地所有权登记并领取集体土地所有证；

（三）经村民会议或者村民小组三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并取得本集体经济组织出具的同意有偿使用的书面证明材料。

（四）集体土地所有者已完成对原土地使用者的补偿、安置等工作。

第十三条 集体土地所有者与原集体土地使用者（含承包人）应当签订补偿安置协议，对原集体土地使用者（含承包人）合理补偿、妥善安置。补偿安置的具体方式和标准由双方按照下列规定协商确定：

（一）对剩余承包期内的土地承包经营权，参照征用土地补偿费和安置补助费的办法进行补偿。

（二）对房屋和地上建筑物参照征地拆迁的标准予以补偿、安置。

（三）以租赁方式提供集体土地的，可按租金的一定比例进行补偿。

（四）采用房屋等实物补偿方式或者由双方协商以其它方式进行补偿。

第十四条 集体建设用地有偿使用的审批，按照下列程序办理：

（一）申请。集体土地所有者持集体土地所有证、本集体经济组织出具的同意开展集体建设用地有偿使用的书面证明等有关材料，向乡（镇）人民政府提出开展集体建设用地有偿使用申请。

（二）规划部门审查。乡（镇）人民政府分别在市、县政务服务中心向规划部门窗口递交拟开展集体建设用地有偿使用申请报告，规划部门对用地是否符合规划要求进行审查，符合规划要求的给予办理有关规划审批手续。

（三）国土部门审核。经规划部门审查符合城乡规划、村镇建设规划的，由规划部门将用地申请材料连同规划审批文件分别转至市、县政务服务中心国土资源部门窗口，国土资源部门对用地是否符合土地利用总体规划及其它条件进行全面审核。

（四）签订补偿协议。经国土资源部门审核用地符合有偿使用条件的，由集体土地所有者与原集体土地使用者（或承包人）签订补偿安置协议。

涉及占用农用地的，按《土地管理法》等有关规定，由集体土地所有者依法申请办理农用地转用审批手续，并依法履行补充耕地义务。

（五）编制有偿使用（出让）方案。市、县国土资源行政主管部门会同集体土地所有者编制集体建设用地使用权有偿使用（出让）方案，分别报市、县人民政府批准后实施。

（六）地价评估。以出让、作价出资（入股）、联营等形式提供集体建设用地的，市、县国土资源行政主管部门应组织对拟开展有偿使用的集体建设用地地块的土地市场价格进行评估，或者委托具有土地评估资格的评估机构进行地价评估。

（七）土地交易。在市、县集体建设用地有偿使用和使用权流转的交易市场，集体土地所有者与使用者双方在交易确认后签订集体建设用地有偿使用合同。

（八）核发集体土地（指建设用地）使用证。集体土地使用者按集体建设用地有偿使用合同的约定支付集体建设用地有偿使用费后，持集体建设用地有偿使用费支付凭证及其它相关材料，向市、县国土资源行政主管部门申请办理集体建设用地使用权登记，经审查确认符合条件的，由市、县国土资源行政主管部门向土地使用者核发集体土地（指建设用地）使用证。

第十五条 集体建设用地有偿使用合同到期，集体土地所有者依法收回集体建设用地使用权。在合同到期之日起30日内，由合同双方到原登记机关办理土地使用权注销手续。

第十六条 集体土地所有者不得提前收回集体土地使用权。特殊情况下，国家因公共利益需要依法征收集体土地（指建设用地）所有权的，集体土地所有者和使用者应当服从，原集体建设用地有偿使用合同自有审批权限的人民政府批准征收土地方案时终止。但应当根据集体建设用地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况，给予适当补偿。

第十七条 具有以下情况之一的，经原批准用地方案的市、县人民政府批准，集体土地所有者可以提前解除集体建设用地有偿使用合同，依法收回集体建设用地使用权：

（一）集体建设用地使用者擅自改变土地使用用途的；

（二）集体建设用地使用者未按合同约定支付集体建设用地有偿使用费的；

（三）自集体建设用地有偿使用合同生效之日起，无正当理由连续2年不开发利用土地致使土地闲置的；

（四）有违法用地或者违反集体建设用地有偿使用合同的其它行为。

第十八条 集体土地使用者应当按照市、县人民政府批准的用途使用土地。确需改变土地用途的，按照以下方式处理：

（一）土地用途的改变须符合土地利用总体规划和城镇村建设规划，经城乡规划主管部门和国土资源主管部门审核同意，报原批准用地方案的市、县人民政府批准后，签订集体建设用地有偿使用合同变更协议或者重新签订集体建设用地有偿使用合同，并补交前后规划使用条件下土地出让价格差额部分。

（二）土地用途由非经营性用地变更为工业、商业、娱乐、旅游开发等经营性用地的，土地使用权不得协议出让。土地使用权原为协议出让的，由土地所有者收回后重新按规定程序通过公开招标拍卖挂牌方式进行出让。



第四章 使用权流转



第十九条 集体建设用地使用权转让、出租和抵押时，其地上建筑物及其它附着物随之转让、出租和抵押；集体建设用地上的建筑物及其它附着物转让、出租和抵押时，其占用范围内的集体建设用地使用权随之转让、出租和抵押。法律、法规、规章另有规定的除外。

集体建设用地使用权抵押的，债务人不履行债务时，债权人有权依法处置抵押的集体建设用地使用权。

第二十条 集体建设用地使用权流转应同时符合以下条件：

（一）集体建设用地使用权以有偿方式取得；

（二）持有集体土地（指建设用地）使用证；

（三）按照集体建设用地有偿使用合同的约定投入开发建设的资金达到工程建设总投资的50%以上。

第二十一条 集体建设用地使用权流转的审批，分别按照下列程序办理：

（一）集体建设用地使用权转让的，转让双方持集体土地（指建设用地）使用证、集体建设用地有偿使用合同、转让合同、土地开发利用状况等有关材料，向乡（镇）人民政府提出申请，经市、县政务服务中心国土资源部门窗口审核，报本级人民政府批准后，办理集体建设用地使用权变更登记。

（二）集体建设用地使用权出租的，出租双方应当持集体土地（指建设用地）使用证、集体建设用地有偿使用合同、出租合同等有关材料，向乡（镇）人民政府提出书面申请，报市、县政务服务中心国土资源部门窗口审批。

（三）集体建设用地使用权抵押的，抵押当事人应当委托具备土地评估资质、房地产估价资质的评估机构，对其抵押土地使用权及其地上建筑物、附着物进行价值评估。由抵押双方持集体土地（指建设用地）使用证、集体建设用地有偿使用合同、抵押合同、地价评估报告等有关材料，向乡（镇）人民政府提出书面申请，报市、县政务服务中心国土资源部门窗口审批后，办理集体建设用地使用权抵押登记。

第二十二条 集体建设用地使用权流转后，原集体建设用地有偿使用合同约定的权利和义务同时转移，新的集体建设用地使用者应按照原集体建设用地有偿使用合同、集体建设用地使用权流转合同的约定开发利用土地。

第二十三条 集体建设用地使用权流转合同约定的集体土地使用年限，不得超过集体建设用地有偿使用合同约定的集体土地使用年限减去原集体土地使用者已使用集体土地年限后的剩余年限。

第五章 地价和收益管理



第二十四条 市、县人民政府国土资源行政主管部门应参照国有土地基准地价的标准，制定本地区集体建设用地基准地价，经本级人民政府批准后公布，并根据本区域城乡经济发展和土地市场发育状况，适时对集体建设用地基准地价进行调整。

第二十五条 集体建设用地有偿使用费实行最低保护价制度。最低保护价可参照市、县人民政府公布的集体建设用地基准地价在地价评估基础上集体确定。集体建设用地有偿使用费不得低于最低保护价。

以出让方式供地的，有偿使用费不得低于同区域、同类别集体建设用地基准地价的70%。

第二十六条 集体土地使用者应当按照集体建设用地有偿使用费的10%向市、县人民政府缴纳土地增值收益，由市、县人民政府财政部门负责征收或者由财政部门委托国土资源部门代为征收，缴入财政专户，实行收支两条线管理，并定期返还试点乡（镇）用于土地开发复垦整理和城镇基础设施建设等。

集体建设用地有偿使用费的90%归集体经济组织所有，纳入其集体财产统一管理，优先用于对原集体土地使用者的补偿安置，其余用于本集体经济组织成员社会保障支出、本集体经济组织发展壮大生产和公共服务设施建设等。

第二十七条 集体建设用地有偿使用费的收缴、分配、管理和使用由市财政局会同市人社局、市住建委、市民政局、市审计局等部门制定配套实施细则。

第二十八条 土地收益的分配使用，由集体经济组织按法定程序提交成员大会讨论决定，使用情况应当向集体经济组织成员公开。

集体经济组织土地收益使用方案，应报乡（镇）人民政府备案。

第二十九条 转让集体建设用地使用权，应当向市、县国土资源行政主管部门如实申报价格，并依法缴纳有关税费。转让过程中土地发生增值的，转让方应当参照国有土地增值税征收标准，向市、县人民政府缴纳土地增值收益。

集体建设用地转让和出租的收益，归原集体建设用地使用权人；出让、租赁合同另有约定的，依照约定。



第六章 法律责任



第三十条 集体建设用地使用权人应严格按照集体建设用地有偿使用合同规定的时间开展项目建设，逾期不建设或因其他行为导致土地闲置的，国土资源行政主管部门责令其改正，并按照有关规定进行处理。

第三十一条 集体建设用地用于商品住房开发建设，或不按照批准的用途使用集体建设用地的，按照违法用地和违法建设相关规定进行查处。

第三十二条 违反本办法第十条、第十八条的规定，集体建设用地使用权不实行公开交易的，国土资源主管部门不得为其办理土地变更登记、核发土地权利证书，并移送有关部门进行查处。

第三十三条 市、县（区）财政、审计、监察等部门每年对返还试点乡（镇）的土地增值收益和集体经济组织土地流转收益使用情况定期进行监督、检查，对于违反财经管理制度或侵犯农民合法权益的，责令限期纠正；拒不纠正的，依照有关法律、法规从严处理。

第三十四条 国土、规划、财政、乡（镇）人民政府及集体经济组织等部门、单位的工作人员，在集体建设用地有偿使用和使用权流转过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊造成不良后果和影响的，由所在单位或上级机关追究其责任；构成犯罪的，移送司法机关处理。



第七章 附 则



第三十五条 本办法未尽事宜，按照《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》的规定执行。国家和省对集体建设用地有偿使用和使用权流转管理若有新的规定，按照新的规定执行。

第三十六条 本办法实施之前已发生的集体建设用地有偿使用和使用权流转行为，在符合土地利用总体规划、城乡总体规划和产业布局规划前提下，在本办法实施之日起6个月内按规定完善相关手续。

第三十七条 本办法由市国土资源局负责解释。

第三十八条 本办法自发布之日起实施。