山东省潍坊市人民政府


潍坊市人民政府关于印发《潍坊市水土保持管理办法》的通知

潍政发〔２０１3〕3号



各县市区人民政府，市属各开发区管委会，市政府各部门、单位，各重点企业，各高等院校，各人民团体：

　　《潍坊市水土保持管理办法》已经2012年12月28日市政府第13次常务会议研究通过，现印发给你们，请结合各自实际，认真贯彻执行。
　　

　　潍坊市人民政府

　　2013年1月5日



　　潍坊市水土保持管理办法



　　第一章总则

　　第一条为预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境，根据《中华人民共和国水土保持法》、《山东省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》等法律法规规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条凡在本市行政区域内从事自然资源开发、生产建设及其他可能造成水土流失活动的单位和个人，必须遵守本办法。

　　第三条水土保持工作要按照预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益的要求，坚持谁开发建设谁保护、谁造成流失谁负责治理的原则。

　　第四条市、县市区水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作。

　　镇(街道)的水土保持工作，由镇政府(街道办事处)负责，日常工作由其所属的水利机构承担。

　　第五条发改、国土、建设、规划、环保、林业、农业等有关部门按照各自职责，协助做好水土保持管理工作。

　　第六条市、县市区人民政府应当将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划，建立水土保持目标责任制和考核奖惩制度,加大资金投入，落实保障措施。

　　第七条任何单位和个人都有保护水土资源、预防和治理水土流失的义务，并有权对破坏水土资源、造成水土流失的行为进行举报。

　　第八条市、县市区人民政府在政策、技术和资金等方面鼓励和支持社会力量参与水土保持工作。

　　对水土保持工作中成绩显著的单位和个人，由市、县市区人民政府给予表彰和奖励。

　　第二章 规划

　　第九条市、县市区人民政府应当依据本行政区域内水土流失调查结果划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区。

　　对水土流失潜在危险较大的河流源头区、水源涵养区、饮用水水源区、林草封禁区、湿地保护区等区域，应当划定为水土流失重点预防区；对水土流失严重的山区、丘陵区、风沙区和城市规划建设区等区域，应当划定为水土流失重点治理区。

　　第十条水土保持规划应当在水土流失调查结果和水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上，由市、县市区水行政主管部门会同有关部门编制。水土保持规划经同级人民政府或其授权部门批准后，由水行政主管部门组织实施。

　　水土保持规划一经批准，各级各有关部门应当严格执行。

　　第十一条市、县市区在编制城乡规划和进行重点建设项目布局时，应当有水土保持方面的专项规划。

　　第十二条市、县市区人民政府应当安排专项资金定期开展规划编制工作。

　　第三章预防

　　第十三条市、县市区应当按照水土保持规划，采取封育保护、自然修复等措施，组织单位和个人植树种草，扩大林草覆盖面积，涵养水源，预防和减轻水土流失。

　　第十四条水土保持设施的所有权人或者使用权人应当加强对水土保持设施的管理与维护，落实管护责任，保障其功能正常发挥。

　　第十五条林木采伐应当采用合理方式，严格控制皆伐；对水源涵养林、水土保持林、防风固沙林等防护林只能进行抚育和更新性质的采伐。

　　在林区采伐林木的，采伐方案中应有水土保持措施。

　　第十六条禁止烧山开荒、全垦造林和毁草开垦，禁止在25度以上陡坡开垦种植农作物。禁止开垦的陡坡地范围，由当地县级人民政府划定并公告。

　　第十七条开办生产建设项目或者从事其他建设活动需要挖填土石方、扰动地表、损坏植被等可能造成水土流失的，建设单位或个人应当委托具备相应资质的机构编制水土保持方案，按规定报市、县市区水行政主管部门审批。

　　征占地面积或者挖填土石方总量达到规定标准的生产建设项目，应当编制水土保持方案报告书；其他生产建设项目，应当编制水土保持方案报告表。

　　水土保持方案的内容和格式应当符合《开发建设项目水土保持技术规范》和有关规定。

　　第十八条市级立项和跨县的生产建设项目，其水土保持方案由市水行政主管部门负责。县级立项的生产建设项目，其水土保持方案由县市区水行政主管部门负责。

　　县市区水行政主管部门审批的水土保持方案，应报市水行政主管部门备案。

　　第十九条水土保持方案经批准后，如建设性质、规模、建设地点等发生较大变化时，生产建设单位应及时补充、修改水土保持方案，并报原审批机关重新批准。

　　第二十条依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，发改部门不予批准立项，环保部门不予批准环境影响评价文件，国土资源部门不予办理征地手续，生产建设项目不得开工建设。

　　以招拍挂方式取得土地使用权的建设项目，招拍挂手续办理完毕后，相关审批部门应当在办理有关审批手续时对建设项目是否按规定编报水土保持方案进行把关。

　　第二十一条依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。生产建设项目竣工综合验收前，应当按照规定验收水土保持设施。 水土保持设施未验收或验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。

　　第四章 治理

　　第二十二条各级人民政府应当加强水土流失重点预防区和重点治理区的坡耕地改梯田、水系生态、易灾地区生态环境和小流域综合治理等水土保持重点工程建设，加大生态修复力度。

　　市、县市区水行政主管部门应当加强对水土保持重点工程的建设管理，对水土保持设施、试验场地、种植的林草和其他治理成果，按照“谁使用、谁受益、谁管护”的原则，加强管理和保护。

　　第二十三条建立水土保持生态效益补偿制度，完善水土流失治理资金投入保障机制。市、县市区应当从地方水利建设基金、水土保持补偿费等中安排资金作为水土保持预防治理的专项资金。

　　第二十四条在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费。水土保持补偿费由县级以上水行政主管部门收取，缴入地方财政专户，专项用于水土流失预防和治理。

　　第二十五条在水力侵蚀地区，各级人民政府及其有关部门应当组织单位和个人，以小流域为单位，全面规划，综合治理，按照植物措施与工程措施相结合，坡面治理与沟道治理相结合、田间工程与蓄水保土耕作措施相结合、治理与开发利用相结合、当前利益与长远利益相结合的原则，建立水土流失防治体系，进行坡耕地和沟道水土流失综合治理。

　　在风力侵蚀地区，各级人民政府及其有关部门应当组织单位和个人，采取设置防护林网、林粮间作、农作物留茬套种、植树种草、荒丘（荒滩）封育、放淤压沙、改良土壤等措施，建立防风固沙防护体系，控制风沙危害。

　　第二十六条在饮用水水源保护区，各级人民政府及其有关部门应当组织单位和个人，采取预防保护、自然修复和综合治理措施，配套建设植物过滤带，积极推广沼气，严格控制化肥和农药的使用，减少水土流失引起的面源污染，建设生态清洁型、生态经济型、生态景观型和生态安全型小流域，保护饮用水水源。

　　第二十七条在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当按照国家有关规定退耕，植树种草；耕地短缺、退耕确有困难的，应当修建梯田或者采取其他水土保持措施。在禁止开垦坡度以下的坡耕地上开垦种植农作物的，应当根据不同情况，采取修建梯田、坡面水系整治、配套生产道路、增加蓄水设施、强化蓄水保土耕作或者退耕等措施，防治水土流失。

　　第二十八条对开发建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用，做到土石方挖填平衡，减少地表扰动范围；对废弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等存放地，应当采取拦挡、坡面防护、防洪排导等措施。开发建设活动中应加强临时排水、临时拦挡和临时覆盖等临时防护措施。开发建设活动结束后，应当及时在取土场、开挖面和存放地的裸露土地上植树种草、恢复植被，对闭库的尾矿库进行复垦。

　　第二十九条鼓励和支持在全市范围内采取下列有利于水土保持的措施：

　　（一）免耕、等高耕作、轮耕轮作、草田轮作、间作套种、退耕还林等；

　　（二）封禁抚育、舍饲圈养；

　　（三）发展沼气、节柴灶，利用太阳能、风能和水能，以煤、电、气代替薪柴等；

　　（四）其他有利于水土保持的措施。

　　第五章监测和监督

　　第三十条市、县市区水行政主管部门应当加强水土保持监测工作，将水土保持监测工作经费纳入本级财政预算，市、县市区水土保持监测机构负责本级水土流失危害的鉴定工作，确保监测结果真实、可靠。

　　第三十一条开发建设单位应按照相关规定组织开展水土保持监测和水土保持监理。

　　第三十二条市、县市区水行政主管部门应会同有关职能部门定期开展水土保持监督检查工作。

　　第三十三条在水土保持工作中，有关单位和个人违反有关法律法规规定的，由市、县市区水行政主管部门依据《中华人民共和国水土保持法》和《山东省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》等有关法律法规予以处罚。

　　第三十四条水行政主管部门或者其他依照《中华人民共和国水土保持法》规定行使监督管理权的部门，不依法作出行政许可决定或者办理批准文件的，发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处的，或者有其他未依照规定履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　第六章 附则

　　第三十五条本办法自2013年2月5日起施行，有效期至2018年2月4日。


　 问题的提出

　　我国物权法第一百一十六条与合同法第一百六十三条对孳息皆有规定，前者规定“天然孳息，由所有权人取得；既有所有权人又有用益物权人的，由用益物权人取得”；后者规定“标的物在交付之前产生的孳息，归出卖人所有，交付之后产生的孳息，归买受人所有。当事人另有约定的，按照约定”。对此一问题之回答，依上述法律规定，在买卖标的物交付与所有权转移同步时，二者“殊途同归”；而在所有权保留买卖的情形下，两部法律有截然相反的回答。这是物权法颁布以后，司法实务中无法回避的解释论问题。

　　合同法第一百六十三条与物权法第一百一十六条是否真有冲突？

　　就前述问题，笔者以为，适用合同法第一百六十三条仍然可行。

　　物权法第一百一十六条没有设置“另有规定除外”的排除情形，以文义解释，这似乎排除了其他法律对孳息归属加以规定的空间。但是就法律的适用问题，物权法有两种处理方式：第一种是在法条的内部规定其选择适用；第二种则是以单独法条加以明确，如其第八条规定：“其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定。”依照体系解释，除非明确地加以排除，第八条适用于物权法中所有关于物权的规定。合同法中的规定即是“其他相关法律对物权另有特别规定的”，依据物权法第八条，自有其适用空间。因此，合同法第一百六十三条不会因为物权法第一百一十六条的出现而“寿终正寝”。

　　所有权保留买卖合同是否保留了孳息

　　一种观点认为，对于天然孳息，动产所有权保留，天然孳息随之保留。约定条件成就时，原物及天然孳息均归买受人所有。当约定条件不成就时，出卖人得以物权请求权要求返还原物和天然孳息。其理由如下：（1）所有权保留孳息随之保留与所有权保留从物随同保留、附着物随同保留具有同样理由。（2）如果原物与天然孳息分属出卖人和买受人，会产生不公平的后果。因为出卖人的对价没有实现，却发生了天然孳息所有权的转移。（3）若孳息分属双方，出卖人后来对原物可以主张物权请求权，而对天然孳息只能主张债权请求权，这在技术上不适宜。

　　笔者认为以上理由有待商榷。

　　第一，“孳息随之保留”与“从物随同保留”并不同理。首先，“孳息随之保留”有悖合同本质。签订合同时，买卖双方就标的物（原物）的所有权保留作出合意。但此时（甚至是交付时），孳息并不存在，对其是否随同保留没有意思表示。合同是当事人之间的合意，双方义务均由当事人事先约定。除非有特定理由，不应将合意之外的义务强加于当事人之身。其次，“从物随同保留”无从推出“孳息随之保留”。主物与从物之间具有经济效用上的从属关系。为了主物功能的全面发挥，具备辅助作用的从物需要随同移转。孳息虽系原物所产，但却没有效用上的从属功能，没有理由要求孳息对原物“紧紧跟随”。从物随主物而移转不意味着孳息也得随原物而移转；从物随主物被保留也并不意味着孳息就得随原物而被保留。

　　第二，孳息归属于买受人并非有失公平。在所有权保留买卖中，买受人对标的物没有处分权，但取得了对其进行占有、使用、收益的权利（有学者称之为用益债权）。“收益”权能的实现路径之一即是对孳息的收取和享有。买受人正当地行使权利，获取孳息，显非“有失公平”。同时，一般而言，买受人对孳息的产出有着更大的贡献。买受人的目的在于占有、使用标的物以求得利益。为了让自己“美梦成真”，他定会对标的物进行“无微不至”地“照顾”。孳息归属的考虑是：谁对孳息的生产贡献最大谁就取得孳息。既然买受人做出了较大贡献，天然孳息理应归属于他。不可否认，有时出卖人对孳息的产出也有贡献。如果孳息价值重大，出卖人则可以重大误解（标的物性质）撤销合同，从而求得公平。

　　第三，孳息归属于买受人，对卖方保护并无不利。一方面，如果合同被解除，卖方在要求买方返还标的物的同时也可以要求买方返还不当得利，对其并无实质上损害。另一方面，如果将孳息归于卖方，约定条件成就时，孳息将无从归买受人所有。双方没有签订孳息买卖合同，而孳息也不是从物，买受人取得其所有权将变得于法无据。在以获取孳息为其主要目标的合同中（如为了收取果树而买受果园，为了获取租金而买进耕牛），这样的处理将会对买方合同权利造成严重侵害。

　　合同法一百六十三条是否已经不合时宜

　　有的学者从合同法的内在不足来分析适用物权法一百一十六条的正当性。其理由大致如下：（1）合同法的规定属于强行性规定，没有当事人约定孳息归属的空间。（2）就天然孳息的归属而言，物权法的规定更显合理。合同法一百六十三条规定的交付主义暗合买卖合同的风险负担规则，实现了风险与利益一致的原则，但孳息的归属与风险的负担完全不同。

　　笔者认为上述理由有待商榷。第一，合同法第一百六十三条并没有排除当事人自由约定的空间。合同法属于任意法，其一百六十三条应该被定性为任意性规定。当事人对孳息归属作出的约定只要不违背合同法第五十二条的规定，就并非当然无效。第二，在所有权保留中，把风险和利益牵连起来也不无道理。如前所述，对孳息的享有是买受人的合同权利。一般而言，买受人对孳息的产出也有着更大的贡献。如果把风险和利益相互分离，让孳息的所有权归属于出卖方。则买受人一方承受着相应风险，却享受不到作为其应有的权利，这将更加有失公平。

　　结论

　　在物权法的背景下，合同法第一百六十三条仍然健康存在，其“交付主义”的判断标准应当坚持，它没有排除当事人自由约定的权利。在所有权保留买卖中天然孳息归属的处理规则应当是：当事人有约定的，依照其约定；当事人没有约定的，适用合同法第一百六十三条依“交付”处理。


　（作者单位：重庆市石柱土家族自治县人民法院）